II SA/Ol 213/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży spółdzielniom mieszkaniowym gruntu będącego w ich użytkowaniu wieczystym oddala skargę Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Miejska w "[...]" wyraziła zgodę na udzielenie przez Burmistrza bonifikaty przy sprzedaży spółdzielniom mieszkaniowym gruntu będącego w ich użytkowaniu wieczystym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali mieszkalnych lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali mieszkalnych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" Rady Miejskiej w "[...]". W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego stwierdził, iż wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Uchwała rady wyrażająca zgodę na udzielenie bonifikaty może mieć charakter ogólny tzn. dotyczyć wszystkich lub określonych kategorii nieruchomości, bonifikata, może też być udzielona odrębną uchwałą dla każdego indywidualnego przypadku. Wskazał, że w § 3 w uchwale Rada Miasta w "[...]" ustaliła, iż uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, co bezsprzecznie świadczy o tym, że Rada potraktowała uchwałę jako akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące i określiła jej termin wejścia w życie w sposób wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podniósł, że należy uznać, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 40 ust. 1 ustawy o.s.g. Ponadto żaden przepis obowiązującego prawa nie zawiera upoważnienia do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego w zakresie regulacji zakwestionowanej uchwały. Ponieważ, jak wskazał, uchwała Nr "[...]" nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma zatem podstaw do określenia trybu jej wejścia w życie przy zastosowaniu zasad wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym Rada Miejska w "[...]" regulując wskazaną materię w sposób powyższy rażąco naruszyła art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o.s.g. oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co uzasadnia uchylenie uchwały w całości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Sądu Gmina żądając uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała z dnia "[...]", Nr "[...]", nie będąc aktem prawa miejscowego nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, jak też naruszenie art. 91 ust. 2 tej ustawy przejawiający się w braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Uzasadniając skargę podniosła, że do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o.s.g., a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Nadto, przedmiotem regulacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, mogą być wszystkie sprawy pozostające we właściwości samorządu terytorialnego. Powołując się na stanowisko doktryny wskazała, że przedmiotem prawa gminnego stanowionego na podstawie ustaw szczególnych może być np. konkretyzacja regulacji ustawowej. Kwestionowana przez Wojewodę uchwała dokonuje takiej konkretyzacji, a mianowicie przepisu art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis daje Radzie umocowanie do określenia powszechnie obowiązującej na obszarze gminy bonifikaty. Dlatego też zakwestionowana uchwała powinna być ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazała również, iż zbyt rygorystyczny jest pogląd Wojewody, że określenie w § 3 usterkowego wejścia uchwały w życie powoduje automatycznie nieważność całego aktu prawnego. Stanowisko to jest tym bardziej niesłuszne, gdyż organ nadzoru publikował w dzienniku urzędowym identyczne, przy niezmienionym stanie prawnym uregulowań, uchwały innych jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że żaden przepis obowiązującego prawa nie zawiera upoważnienia do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego w zakresie regulacji niniejszej uchwały. Artykuł 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być rozumiany jako upoważnienie do stanowienia prawa o charakterze generalnym, gdyż do tego wymagane jest wyraźne upoważnienie ustawowe. Nadto powyższy przepis prawa nie daje podstaw do wydawania aktów prawnych o charakterze generalnym, odnoszących się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo zaś uzyskanie zgody na udzielenie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 68, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3, organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami prawa, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Zatem możliwość udzielenia bonifikaty jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonego zgodą właściciela tj. jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja o udzieleniu bonifikaty należy zgodnie z art. 68 ust. 1 do organu wykonawczego, tj.: wójta, burmistrza, prezydenta miasta, a radzie gminy służy jedynie uprawnienie do wyrażania zgody, bądź odmowa wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Wskazał, że zakwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego nie ma podstaw do określenia trybu jej wejścia w życie przy zastosowaniu zasad wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a określenie w sposób sprzeczny z prawem sposobu oraz terminu wejścia w życie uchwały przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego. Nadto dodał, że art. 91 ust. 2 ustawy o.s.g. stanowi, że organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały może wstrzymać jej wykonanie. Przepis ten nie dotyczy zatem braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. Niemniej jednak brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy o.s.g. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust.1 ustawy o.s.g. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Sąd podzielił stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Rady Miejskiej w "[...]" wydana została z naruszeniem art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o.s.g. oraz naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jako podstawę prawną uchwały z dnia "[...]" Rada Miejska w "[...]" wskazała m.in. art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią powyższego przepisu - obowiązującą w dacie podjęcia kwestionowanego aktu - właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem własności lokali lub domów jednorodzinnych. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że oprócz określenia nim warunku i przypadku udzielenia bonifikaty, ma on charakter indywidualny. Wskazuje na to przede wszystkim użycie w przepisie sformułowania "za zgodą" co oznacza, że dotyczy on konkretnej, zindywidualizowanej sprawy. Jednocześnie z treści powyższego przepisu nie wynika, iż na jego podstawie możliwe jest wydanie aktu skierowanego do ogółu mieszkańców określonej jednostki samorządu. Dlatego też w ocenie Sądu słusznie podniósł Wojewoda, że art. 68 nie daje podstaw do wydawania aktów prawnych o charakterze generalnym, odnoszących się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że istnieje jednolite orzecznictwo sądowe, które skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, potwierdzające stanowisko prawne organu nadzoru. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2007r. (sygn. I OSK 1747/06) podkreślił, iż na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada miejska może udzielić zgody na bonifikatę. Nie może to być jednak rozumiane jako stanowienie prawa miejscowego, lecz musi być stosowane w sprawach indywidualnych. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 13 lipca 2006r. (sygn. II SA/Wr 483/04) stwierdził, że udzielana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikata ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielania bonifikaty, ale również jej zakres. Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie omawianego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą rady. Z kolei w wyroku z dnia 31 maja 2006r. (sygn. IV SA/Wr 599/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż sformułowanie przepisu art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie daje organom samorządu uprawnień do ustalania, w drodze aktu prawa miejscowego, innych niż w nim ujęte możliwości udzielania bonifikaty. Przepis art. 68 ustawy zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu. Skoro więc, jak wyżej wskazano, uchwała Rady Gminy w "[...]" nie jest aktem prawa miejscowego, to nie mogła być opublikowana wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Akty powszechnie obowiązujące (akty prawa miejscowego) to akty mające charakter normatywny i generalny, a zatem nie są nimi akty o charakterze indywidualnym. Jeżeli więc rada miejska może udzielić zgody na bonifikatę w indywidualnej sprawie, to nie może już tego uczynić w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego (art. 40 ustawy o.s.g.). Zatem zasadnie wskazuje Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 40 ust. 1 ustawy o.s.g. Odnośnie zarzutu skargi podnoszącego, że Wojewoda jest niekonsekwentny w swoich poglądach, wskazać należy, iż nie można go uwzględnić. Sąd bowiem rozpatrywał tylko i wyłącznie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". Stąd nie mogły mieć znaczenia dla niniejszej sprawy argumenty skargi, że Wojewoda nie kwestionował legalności wcześniejszych uchwał w podobnych sprawach. Również bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje okoliczność braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania służy przede wszystkim zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu, jednakże nie jest celem samym w sobie. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie powoduje więc automatycznie wadliwości rozstrzygnięcia. Sąd bowiem każdorazowo ocenia, czy brak zawiadomienia miał wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia Wojewody. Reasumując, kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody prowadzi do wniosku, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa. W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw, aby uwzględnić skargę. W związku z powyższym, Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- 5