II SA/Ol 213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej - wznowienia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia 9 listopada 2012r. Starosta - po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 3 września 2012r. – uchylił własną decyzję z dnia 20 sierpnia 2010r., orzekającą o uznaniu B. B. z dniem 4 sierpnia 2010 r. za osobę bezrobotną i przyznającą prawo do zasiłku od dnia 12 sierpnia 2010 r. w wysokości 742,10 zł brutto miesięcznie oraz decyzję z dnia 21 września 2010r. zmieniającą tę decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku. Jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ orzekł o odmowie uznania B. B. za osobę bezrobotną z dniem 4 sierpnia 2010r. W uzasadnieniu podniesiono, iż w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za bezrobotnego może być uznana osoba, która nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2ha przeliczeniowe. Wskazano, iż B. B. w momencie rejestracji w dniu 4 sierpnia 2010r. przedstawiła niezbędne dokumenty i złożyła wymagane oświadczenia, z którego wynikało między innymi, że nie jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych powyżej 2ha przeliczeniowych. W związku z powyższym decyzją z dnia 20 sierpnia 2010r. orzeczono o uznaniu B. B. z dniem 4 sierpnia 2010r. za osobę bezrobotną i przyznano jej od dnia 12 sierpnia 2010r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie w wyniku złożenia przez R. B. pisma, zawierającego zarzuty niezasadności przyznania B. B. prawa do zasiłku, przeprowadzono kontrolę w tej sprawie. Na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Gminy ustalono, iż w dniu zgłoszenia się do rejestracji, tj. w dniu 4 sierpnia 2010 r. B. B. była właścicielką nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 2,9756 ha przeliczeniowych. W związku z tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, wznowiono postępowanie w sprawie uznania B. B. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. Wyjaśniono, iż fakt pobierania korzyści (czynsz dzierżawy, dopłaty unijne) z nieruchomości rolnych przez inną osobę w świetle treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma znaczenia dla posiadania statusu bezrobotnego. Z powołanego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B., reprezentowana przez radcę prawnego J. S. Strona odwołująca się podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż są przesłanki do odmowy uznania jej za bezrobotną oraz naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż sprawa możliwości czerpania pożytków z tytułu współwłasności nieruchomości rolnej musi mieć istotne znaczenie także przy ustalaniu statusu bezrobotnego, o czym świadczy treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w którym ustawodawca odwołał się do pojęcia hektar przeliczeniowy, a nie do pojęcia hektar fizyczny. Wskazano przy tym, że co prawda hektar przeliczeniowy nie ukazuje faktycznie osiągniętego dochodu z użytków rolnych, jest jednak przybliżonym operatem potencjalnego dochodu. Na związek z osiąganiem niezbędnych środków utrzymania wskazuje też art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. e cytowanej ustawy, uzależniający otrzymanie statusu bezrobotnego od tego, że dana osoba nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba że dochód z tych działów nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2ha przeliczeniowych, ustalonego przez Prezesa GUS na podstawie przepisów o podatku rolnym. Za takim poglądem przemawia również treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h powoływanej ustawy, która łączy status bezrobotnego z tym, że dana osoba nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto odmienna wykładnia prowadziłaby do kolizji z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nieposiadający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Podkreślono, iż w niniejszej sprawie korzyści w postaci czynszu dzierżawy oraz dopłat unijnych z nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr "[...]" o powierzchni 9,23ha, położonej w miejscowości M., gmina M. oraz z nieruchomości nr "[...]" o powierzchni 9,76ha położonej w miejscowości K., gmina M., pobiera wyłącznie R. B. Odwołująca się nie ma nawet wiedzy co do wysokości pobieranych kwot z tytułu dopłat unijnych, bowiem pieniądze te wpływają na konta bankowe, wskazane przez R. B. W ocenie strony odwołującej się prawidłowo uznano B. B. za osobę bezrobotną i przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych. Zaznaczono, iż obowiązkiem organu jest dokładne uzasadnienie przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. Nie wystarczy samo jego powołanie. Organ winien przedstawić umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 2 stycznia 2013r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż z całokształtu akt sprawy bezsprzecznie wynika, że odwołująca się w okresie, w którym zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy, tj. dnia 4 sierpnia 2010 r., była właścicielką m.in. ¼ części działki nr "[...]" o powierzchni 9,7600 ha fizycznego (4,8380 ha przeliczeniowego) oraz działki nr "[...]" o powierzchni 9,2300 ha fizycznego (6,8515 ha przeliczeniowego). Podział majątku w 2011r. oraz fakt, że odwołująca się przestała być właścicielką tych nieruchomości nie ma znaczenia, bowiem w dniu, w którym zgłosiła się do rejestracji, była właścicielką nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 2,9756 ha przeliczeniowych. Zatem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej. Organ II instancji - powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne - podkreślił, iż z treści powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, ze sam tytuł władania nieruchomością rolną i powierzchnia nieruchomości liczona w hektarach przeliczeniowych pozbawia właściciela atrybutu "bezrobotnego" w rozumieniu tej ustawy. Jednocześnie dla posiadania statusu osoby bezrobotnej bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje podnoszona przez stronę odwołującą się okoliczność nieuzyskiwania korzyści z tytułu posiadanych nieruchomości, wystarczy bowiem sam fakt posiadania nieruchomości. Ponadto odwołująca się nie zaprzeczyła, że we wskazanym okresie była właścicielką nieruchomości o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych, zaś w dniu rejestracji została zapoznana z warunkami, jakie musi spełniać osoba bezrobotna, w tym także z faktem, iż status bezrobotnego ma osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Jednocześnie w części "c" karty rejestracyjnej bezrobotnego oświadczyła – niezgodnie z prawdą, że nie jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2ha przeliczeniowe. W ocenie organu odwoławczego nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy został właściwie ustalony, a wydana decyzja zawiera wymagane procedurą elementy, w tym podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie prawne i faktyczne, które choć można uznać za zbyt lakoniczne, nie budzi większych zastrzeżeń. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest oczywisty, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. B., żądając jej uchylenia. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na jego błędnej wykładni, a także przepisów postępowania, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew obowiązkowi uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji celem podjęcia działań w celu usunięcia braków formalnych pisma leżącego u podstaw wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż pismu R. B., które stało się podstawą wznowienia postępowania w sprawie przyznania jej statusu osoby bezrobotnej, w ogóle nie powinien być nadany bieg, gdyż zgodnie z art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego pismo strony zawierające m.in. żądanie wszczęcia postępowania, powinno być własnoręcznie podpisane przez wnoszącego pismo, zaś w przypadku niezachowania tego wymogu pismo takie, stosownie do art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwraca się stronie celem uzupełnienia braków formalnych, pod rygorem pozostawienia pisma bez dalszego biegu. Tymczasem przedmiotowe pismo zawiera jedynie wydruk imienia i nazwiska – R. B. i powinno zostać zwrócone jego autorowi w celu uzupełnienia braków formalnych poprzez jego podpisanie. Podniesiono również, iż określenie "hektar przeliczeniowy" jednoznacznie wskazuje, iż jest to synonim potencjalnego dochodu posiadacza gruntu, a skarżąca nie jest ani producentem rolnym, ani też nie czerpie jakiegokolwiek dochodu z racji jedynie formalnego posiadania gruntu. W ocenie skarżącej, w dniu rejestracji jako osoby bezrobotnej spełniała ona wszelkie przesłanki przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dalszej części uzasadnienia skarżąca odniosła się do zarzutów podniesionych w kwestionowanym piśmie, związanych z jej sytuacją majątkową oraz podziałem majątku wskutek orzeczenia rozwodu między nią a R. B., podkreślając, iż była jedynie formalną współwłaścicielką wskazanych nieruchomości. Następnie pismem z dnia 28 lutego 2013r. skarżąca uzupełniła wniesioną skargę, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego, skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej oraz art. 8 Kodeksu poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, bowiem organ uznał jego wszczęcie za uzasadnione, w związku z pismem R. B., które zainicjowało jedynie czynności organu. Nie jest on jednak stroną tego postępowania, zatem zarzuty strony skarżącej są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej jest spełnienie przez zainteresowaną osobę warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Przesłanki uzyskania statusu osoby bezrobotnej są ściśle określone i organ administracyjny nie ma możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego a postępowanie wyjaśniające sprowadza się do ustalenia, czy zachodzą w sprawie wyliczone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okoliczności faktyczne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 317/10, LEX nr 756930). Zatem dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej nie wystarczający jest sam brak pracy, lecz muszą być spełnione także inne przesłanki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie zaś z powołanym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli - między innymi - nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2ha przeliczeniowe (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy). W świetle powołanego przepisu nie ulega wątpliwości, iż sam fakt posiadania nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2ha przeliczeniowe wyklucza możliwość uzyskania przez wymienioną statusu osoby bezrobotnej. Przy czym wskazane kryterium obszarowe należy odnosić również do współwłaściciela nieruchomości rolnej (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 692/06, ONSA WSA 2007, nr 4, poz.104). Statusu bezrobotnego nie może uzyskać zatem ten współwłaściciel, którego udział we współwłasności nieruchomości rolnej odpowiadać będzie części nieruchomości o powierzchni co najmniej 2ha przeliczeniowych. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy łączny udział skarżącej we współwłasności nieruchomości rolnych w momencie rejestracji w urzędzie pracy, tj. w dniu 4 sierpnia 2010 r., był większy niż wskazany w ustawie limit. Skarżąca była bowiem właścicielką ¼ części działki nr "[...]", położonej w obrębie geod. K., o powierzchni 9,7600ha fizycznego (4,8380ha przeliczeniowego) oraz działki nr "[...]", położonej w obrębie geod. M., o powierzchni 9,2300ha fizycznego (6,8515ha przeliczeniowego). Zatem jej udział w przedmiotowej nieruchomości rolnej stanowił 2,9756ha przeliczeniowych. Należy przy tym zaznaczyć, iż późniejsze podziały majątku wspólnego, związane z orzeczeniem rozwodu "[...]", nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia istotny jest stan faktyczny istniejący w momencie rejestracji skarżącej w urzędzie pracy, a zgromadzony we wznowionym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż skarżąca nie spełniała ustawowych warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Przy czym na marginesie należy wskazać, iż sama skarżąca przyznała, iż podział ten nie dotyczył wyżej wskazanych działek. Należy również zauważyć, iż w przypadku właściciela nieruchomości rolnej bez znaczenia jest okoliczność, czy nieruchomość znajduje się w jego posiadaniu, a więc czy faktycznie nią włada. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wynika bowiem, iż wystarczający jest sam fakt bycia właścicielem nieruchomości rolnej o określonej powierzchni, podanej w hektarach przeliczeniowych. Nieistotna jest także kwestia ewentualnych dochodów uzyskiwanych z tej nieruchomości. Należy bowiem podnieść, iż nie w każdym wypadku ustawodawca uzależnia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej od braku dochodów. Statusu osoby bezrobotnej nie może bowiem uzyskać także np. osoba prowadząca działalność gospodarczą (art. 2 ust. 1 pkt f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) niezależnie od tego, czy uzyskuje z tej działalności jakiekolwiek dochody. Także odwołanie się w powołanym przepisie do pojęcia "hektar przeliczeniowy" nie oznacza związania możliwości uzyskania statusu bezrobotnego z czerpaniem korzyści z posiadanej nieruchomości rolnej. Należy bowiem wyjaśnić, iż hektar przeliczeniowy jest pojęciem określonym w przepisach ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006r. nr 136 poz. 969 ze zm.) i ustalany jest na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych. Przy czym służy do opodatkowania podatkiem rolnym, który nie ma charakteru podatku dochodowego. Ponadto słusznie podniósł organ drugiej instancji, iż w myśl art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż kwestionowane przez skarżącą pismo, pod którym widnieje imię i nazwisko: R. B., stanowiło jedynie źródło informacji dla organu, który podjął określone czynności, do czego jest zobligowany z mocy art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ich wyniku organ doszedł do przekonania o konieczności wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Należy jednak podkreślić, iż postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, a R. B. nie był stroną tego postępowania. Tym samym nie mają do niego zastosowania powołane przez skarżącą przepisy dotyczące konieczności uzupełnienia braków formalnych pisma wszczynającego postępowanie. Zatem zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą należy uznać za całkowicie bezpodstawne i nie znajdujące żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Przy czym wyjaśnić należy, iż podnoszone w skardze okoliczności dotyczące kwestii rozliczeń skarżącej z byłym małżonkiem i panujących między nimi stosunków pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy i dlatego Sąd nie odniósł się do nich w treści uzasadnienia. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy, organ dokonał ustaleń wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, zaś odmowa przyznania skarżącej statusu bezrobotnej została w pełni uzasadniona i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną. ----------------------- 9