II SA/Ol 22/17

Dnia 14 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 roku sprawy ze skargi T. Sz. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości - oddala skargę. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. Starosta "[...]" , działając na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku "[...]", zwanej dalej "Spółką", ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej, "[...]" stanowiącej własność "[...]", przez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz późniejszą ich eksploatację, wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii "[...]"". Starosta określił, że powierzchnia gruntu zajęta przez pas technologiczny na przedmiotowej działce to "[...]" m², a usytuowanie linii i słupa nastąpi zgodnie z trasą oznaczoną na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000, stanowiącej integralną część przedmiotowej decyzji, zaś ograniczenie korzystania z nieruchomości oraz wykonywanie uprawnień przez podmiot, któremu udzielono zezwolenia na korzystanie z nieruchomości nastąpi zgodnie z decyzją Burmistrza "[...]" z dnia 9 czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu robót budowlanych związanych z budową odcinka napowietrznej dwutorowej linii 110 kV. Zastrzegł, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje od jednostki, która uzyskała zezwolenie, odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód, przy czym, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą terenu zmniejszeniu. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z zapisami decyzji Burmistrza "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 9 czerwca 2015 r. oraz z decyzją tego organu administracji z dnia 24 czerwca 2014 r., nr "[...]". Starosta zaznaczył, że na etapie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym w planie miejscowym nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o lokalizacji celu publicznego przesądza o zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zauważył, że usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym do wniosku nie odbiega od usytuowania linii w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powierzchnia zajęta przez pas służebności przesyłu dla działki nr "[...]" to "[...]" m². Wskazał, że granica pasa służebności przesyłu projektowanej linii napowietrznej "[...]", przebieg tej linii oraz projektowany słup oznaczono na załączniku graficznym do decyzji. Podniósł ponadto, że z dołączonych do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań wynika, że Spółka podejmowała próby polubownego ustalenia z właścicielem nieruchomości warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na budowę linii, które jednak nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Starosta wskazał, że na przedmiotowej działce planuje się: wycinkę drzew i krzewów kolidujących z przedmiotową linią 110 kV, - lokalizację napowietrznej linii 110 kV, której oś przebiegać będzie na kierunkach zbliżonych do równoległych względem południowej granicy działki, posadowienie fundamentów, a na nich słupa stalowego, kratowego wraz z izolacją, wykonanie uziemień dla posadowionego słupa umieszczenie nad gruntem, na wysokości nie mniej niż 6,35 m n.p.t., 3 sztuk przewodów roboczych/fazowych linii o maksymalnej długości pojedynczego przewodu 214 m, umieszczenie nad gruntem, na wysokości co najmniej 7,3 m, w osi linii przewodu odgromowego /OPGW o maksymalnej długości 214 m oraz wykonanie badań geologicznych w miejscach posadowienia fundamentów. Ponadto, na czas eksploatacji linii, lokalizację pasa technologicznego o szerokości 8 m (po 4 m od osi linii) dla linii na całej jej długości, tworzących na przedmiotowej działce obszar o łącznej powierzchni "[...]" m², w której właściciel linii podejmował będzie czynności zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania i eksploatacji linii, w tym do zakazu wznoszenia budynków i budowli, urządzania składów, sadzenia wysokiej roślinności, a na czas budowy - ustanowienie pasa montażowego o szerokości równej bądź mniejszej od pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii wraz z dojazdem z drogi gminnej biegnącej wzdłuż części południowo-zachodniej granicy działki oraz obszarem o promieniu około 30 m w miejscu lokalizacji słupa, odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym do rozstawienia maszyn i urządzeń do wykonania badań geologicznych oraz do montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów. W złożonym odwołaniu "[...]" podniósł, że przebywa za granicą w celach zarobkowych, a na przedmiotowej nieruchomości, po powrocie do Polski, zamierza stworzyć gospodarstwo agroturystyczne. Zaznaczył, że posiada ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę i o warunkach zabudowy na lokalizację inwestycji na tej działce, obejmujące między innymi budowę stawu, pola namiotowego i miejsca na postój samochodów turystycznych. Poinformował, że rozpoczął budowę budynku mieszkalnego z funkcją pokoi agroturystycznych, budynku rekreacyjnego dla wędkarzy i stawu. Jego plany obejmują ponadto budowę większej ilości domków rekreacyjnych dla wędkarzy oraz pola biwakowego i miejsc postojowych na samochody turystyczne. Przeprowadzenie linii spowoduje brak możliwości rozwoju gospodarstwa agroturystycznego. Odwołujący się podniósł, że nie konsultowano z nim przebiegu linii przez tę działkę, a on nie miał możliwości uczestniczenia w konsultacjach społecznych, gdyż przebywał poza granicami kraju. Decyzją z dnia 9 listopada 2016 r. Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że zasadniczymi przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na takie ograniczenie. Oceniając spełnienie tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie stanowi cel publiczny o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia ostatecznej decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 9 czerwca 2015 r. ustalająca warunki lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Dodatkowo zauważył, że w kwestionowanej decyzji opisano dokładnie, na czym będzie polegało ograniczenie sposobu korzystania z części przedmiotowej działki oraz ograniczenia dla właściciela w dysponowaniu tą częścią nieruchomości wynikające z tego ograniczenia (np. zakaz sadzenia wysokiej roślinności). Starosta wskazał też precyzyjnie obszar zajęcia działki, tj. "[...]" m² i dołączył do decyzji załącznik graficzny, wskazujący przebieg linii energetycznej na omawianej działce. Wojewoda stwierdził, że spełniony został też wymóg braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na takie ograniczenie, stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. Wyjaśnił, że rokowania między stronami mogą zostać zatem zakończone w dowolnych czasie, gdy chociażby - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Jak wynika z akt sprawy, Spółka dwukrotnie zwracała się z pismem do właściciela przedmiotowej działki w celu przeprowadzenia rokowań i uzyskania zgody na budowę linii napowietrznej przez tą nieruchomość. Spółka zaproponowała kwotę "[...]" zł jako jednorazowe odszkodowanie za ustanowienie służebności przesyłu. Odwołujący się nie wyraził jednak zgody na przejście linii 110 kV przez jego działkę i poinformował, że proponowana kwota nie pokryje strat wynikłych z zainwestowanych pieniędzy i jego planów co do tego terenu. Negocjacje prowadzone przez Spółkę dotyczyły zatem uzgodnienia warunków zgody na wejście na teren nieruchomości w celu wybudowania linii energetycznej, a następnie ustanowienia służebności przesyłu. Wojewoda stwierdził, że Starosta "[...]" prawidłowo ocenił, że rokowania w przedmiotowej sprawie były prowadzone i nie doszło do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami. Również rozprawa administracyjna przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w "[...]" w dniu 17 sierpnia 2016 r., z udziałem stron, nie doprowadziła do zawarcia ugody w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości, nastąpiło na wniosek Spółki i wniosek ten jest dla organu pierwszej instancji wiążący. Właściwy organ nie ma podstaw do weryfikowania wniosku pod względem planowanych przez wnioskodawcę zamierzeń oraz ich legalności czy celowości, a także nie jest kompetentny do oceny planowanych rozwiązań technicznych. Kwestie te rozstrzygane są w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie kwestie te zostały rozstrzygnięte decyzją Burmistrza "[...]" z dnia 9 czerwca 2015 r. Dodał, że na mocy art. 124 ust. 4 u.g.n., starosta zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu robót budowlanych, zaś w sytuacji gdy stanie się to niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie od wnioskodawcy odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Wojewoda stwierdził, że Starosta słusznie wydał decyzję, stosując tryb przewidziany w art. 124 u.g.n., uwzględniając przy tym ochronę właściciela gruntu i interes publiczny. W złożonej skardze "[...]", wskazując na wydane wcześniej decyzje o ustaleniu na przedmiotowej działce warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji oraz o pozwoleniu na budowę dotyczącego tego zamierzenia, a także wyrażony brak zgody na ograniczenie sposobu użytkowania tej nieruchomości, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda "[...]" wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Starosty "[...]" z dnia 31 sierpnia 2016 r., którą ograniczono sposób korzystania z nieruchomości skarżącego. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zostało uzależnione od wykazania, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości nastąpi wyłącznie z uwagi na konieczność zrealizowania celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przedmiotem tego przedsięwzięcia jest bowiem budowa linii "[...]", przewidziana do realizacji w gminie "[...]", w zakres której wchodzą: fundamenty, uziemienia, słupy (stalowe, kratowe lub rurowe), przewody fazowe – robocze, przewody odgromowe oraz izolacja. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Skoro zamiar Spółki obejmuje budowę linii energetycznej, czyli ciągu przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, niewątpliwie stanowi ona inwestycję celu publicznego. Zaznaczyć należy, że okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie. Nie budzi też zastrzeżeń, że inwestycja ta jest zgodna z treścią ostatecznej decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 9 czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika ponadto, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia powinno być więc poprzedzone próbą uzyskania takiej zgody, a zarówno fakt podjęcia takiej próby, jak i brak zgody powinny zostać należycie udokumentowane przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Do obowiązków tych odnosi się art. 124 ust. 3 u.g.n. przewidujący, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W mniejszej sprawie rokowania zostały przeprowadzone, lecz strony nie doszły do porozumienia. Strony, w okresie od 16 września 2015 r. do 12 stycznia 2016 r., bezskutecznie wymieniały bowiem korespondencję dotyczącą warunków udostępnienia nieruchomości. Powyższe inwestor udokumentował załączając do wniosku z dnia 20 maja 2016 r. stosowne dokumenty. Zaznaczyć należy, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Mogą więc one przybierać również formę ustną. Rokowania nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto, jeśli druga strona stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony, była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z wywłaszczeniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający decyzję organ administracji zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie do korzystania z nieruchomości. Organ pierwszej instancji w sentencji decyzji z dnia 31 sierpnia 2016 r. precyzyjnie określił zarówno przebieg inwestycji na nieruchomości skarżącego, jak i zakres ograniczenia sposobu korzystania z niej. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji oceniły, że zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji ograniczającej skarżącego w jego prawie do korzystania z nieruchomości, z uwagi na zamiar realizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zaznaczyć należy, że skarżący nie kwestionuje zaistnienia tych przesłanek ani prawidłowości zastosowania powołanego wyżej przepisu w stanie faktycznym sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego sprzeczności zaskarżonej decyzji z uprzednio wydanymi decyzjami dotyczącymi możliwości zabudowy przedmiotowej działki w sposób zamierzony przez skarżącego, stwierdzić należy, że z literalnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, iż jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym (w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac. Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (zob. wyroki NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07 i z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1570/16, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dodatkowych przesłanek (pozytywnych bądź negatywnych) warunkujących wydanie zezwolenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, na której ma być przeprowadzana inwestycja celu publicznego, nie wprowadza też żaden inny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, organy obu instancji nie miały podstawy prawnej, aby uwzględnić fakt wydania zarówno decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej działki, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia prawnego jest też okoliczność realizacji inwestycji przez skarżącego na podstawie tych decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), skargę należało oddalić.