II SA/Ol 220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 18 września 2014r. Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji w Urzędzie Marszałkowskim Województwa A, działając z upoważnienia Marszałka Województwa A zwrócił się do Prezydenta A o uzgodnienie zmiany zezwolenia Nr"[...]" na wykonywanie przez J. G. przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej A-B. Postanowieniem z dnia "[...]" Prezydent A postanowił uzgodnić zmianę zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w komunikacji regularnej w części dotyczącej miasta A, na linii komunikacyjnej: A-B. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik Stowarzyszenia Przewoźników zarzucają odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co powoduje niemożność weryfikacji jego prawidłowości i czyni wydane rozstrzygnięcie arbitralnym. Wskazał, że organ uzgadniający nie przeanalizował, czy projektowana linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie dla innych przewoźników. Podniósł, że organ ten nie przeanalizował także dostosowania godzin odjazdów i częstotliwości kursów do potrzeb społecznych. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie zażaleniowe. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie organ za spełniony uznał wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie zostały spełnione. Postępowanie zaś w niniejszej sprawie nie dotyczy jedynie praw i obowiązków przewoźnika – J. G., ale również innych przewoźników: "[...]". Ponadto członkowie Stowarzyszenia prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej A i posiadają zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego. Bezsporne zatem jest, że przewoźnicy ci są względem siebie konkurentami, a co za tym idzie, w ocenie Kolegium, udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów stowarzyszenia, jak też jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. Ponadto za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nie przemawia interes społeczny, o jakim mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Stowarzyszenie Przewoźników skupia kilkunastu przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego głównie z rejonu województwa A. Z kolei stroną w prowadzonym postępowaniu jest J. G. zajmujący się m.in. krajowym przewozem drogowym osób. Powyższe wskazuje, że zarówno Stowarzyszenie Przewoźników, jak też poszczególni jego członkowie to podmioty, mogące mieć interesy sprzeczne w stosunku do strony postępowania. W związku z powyższym w ocenie Kolegium, udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przez J. G. przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej A-B wskazuje na realizację partykularnych interesów stowarzyszenia, jak też jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. Stowarzyszenie zrzesza bowiem przewoźników, którzy prowadzą konkurencyjną działalność wobec strony postępowania. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu mogłoby na przykład doprowadzić do naruszenia tajemnicy firmy przewoźnika - strony postępowania. Ponadto zwrócono uwagę, że konkurencyjną działalność wobec przewoźnika - strony postępowania może również prowadzić samo Stowarzyszenie, któremu zezwala na to treść jego statutu, zgodnie z którym celami Stowarzyszenia jest m.in. prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu i innych dziedzin związanych z celami statutowymi Stowarzyszenia. W ocenie Kolegium więc Stowarzyszenie nie może występować w niniejszym postępowaniu na prawach strony, a w związku z tym nie jest legitymowane do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji dotyczące uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przez J. G. przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej A-B. Skargę na ww. postanowienie wywiodło Stowarzyszenie Przewoźników, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 106 § 5 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego dotyczącego uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych przez J. G., mimo, że na postanowienie organu uzgadniającego służy zażalenie stronie oraz podmiotowi dopuszczonemu do udziału w postępowaniu na prawach strony, a Stowarzyszenie Przewoźników zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu z wniosku J. G. postanowieniem Marszałka Województwa A z dnia "[...]". - art. 142 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady skargowości wyrażające się w weryfikacji z urzędu prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia Przewoźników do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku J. G., mimo, że postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, - art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia interesu społecznego i uznanie, że: organizacja społeczna w ramach ochrony interesu społecznego może działać wyłącznie na rzecz podmiotów niezwiązanych z jej działalnością statutową, w tym tylko na rzecz podmiotów innych niż jej członkowie; sprzeczność interesów przewoźnika oraz interesu społecznego jakim dysponuje organizacja przemawia za brakiem spełnienia przesłanki wskazanej w przepisie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el., 2012, akapit 3 komentarza do art. 31) a mianowicie, gdy: – postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; – żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; – za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie. Konstrukcja art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się to do lepszego wypełnienia przez postępowania administracyjne jego celów - pod tym warunkiem będzie można mówić, że za dopuszczeniem przemawia interes społeczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. II OSK 1339/09). W toku kontroli instancyjnej organ za spełniony uznał wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednym z celów jakie stawia sobie Stowarzyszenie jest m.in. reprezentowanie interesów i ochrona przewoźników drogowych, a w szczególności swoich członków wobec organów władzy państwowej oraz organizacji krajowych i międzynarodowych ( § 7 pkt 2 Statutu Stowarzyszenia). Przepis zaś § 8 pkt 7 Statutu stanowi, że realizacja celów statutowych następuje przez "żądanie wszczęcia lub wstępowanie w już wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące transportu osób lub rzeczy". Ponadto w myśl § 6 Statutu celami Stowarzyszenia są: prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu i innych dziedzin związanych z celami statutowymi Stowarzyszenia (pkt 1), wspieranie rozwoju transportu drogowego w Polsce oraz udzielanie pomocy i informacji członkom Stowarzyszenia w sprawach związanych z prowadzeniem transportu drogowego osób lub rzeczy (pkt 3), współpraca z właściwymi organami państwowymi i samorządowymi oraz zainteresowanymi organizacjami w zakresie transportu drogowego (pkt 4), monitorowanie i wspieranie poprawy jakości usług transportu osób lub rzeczy świadczonych przez swoich członków (pkt 7), upowszechnianie wiedzy na temat obowiązujących przepisów prawa transportowego (pkt 8). Według Kolegium jednak pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie zostały spełnione. W ocenie organu postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy jedynie praw i obowiązków jednego przewoźnika – J. G., ale również innych przewoźników: "[...]". Ponadto członkowie Stowarzyszenia prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej A i posiadają zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego. Przewoźnicy ci są zatem względem siebie konkurentami, a co za tym idzie, w ocenie Kolegium, udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów stowarzyszenia, jak też jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. Za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nie przemawia zatem interes społeczny, o jakim mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Skoro członkowie Stowarzyszenia prowadzą działalność na liniach komunikacyjnych tożsamych lub zbieżnych z wnioskowanymi przez J. G., to w ocenie Sądu udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu ma służyć również ochronie praw jego członków. Odnosząc się do kwestii spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanki umożliwiającej dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego, zauważyć należy, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. III SA/Lu 343/13). Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. Pojęcie interesu społecznego w rozumieniu jakim występuje w art. 31 § 1 in fine k.p.a jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne, prowadzące niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 297). Istnieje również niebezpieczeństwo podobnych wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (v: wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. II OSK 1397/10, Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11, Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. II OSK 843/07 niepubl.). Niewątpliwie udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, podzielić należy pogląd organu odwoławczego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie Przewoźników skupia bowiem osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób, z kolei stroną w tym postępowaniu jest J. G., którego przedmiotem działalności jest wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii A-B dla J. G.. Powyższe wskazuje, że Stowarzyszenie Przewoźników jest podmiotem mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku w stosunku do strony postępowania. Dlatego też udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym zmiany zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów Stowarzyszenia, bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej, w tym samym co strona zakresie. Bezsporne jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może być jednak rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Podnieść należy, że jeżeli organizacja społeczna pretenduje do roli uczestnika postępowania administracyjnego na prawach strony w konkretnej sprawie, powinna również wykazać swoje kwalifikacje merytoryczne wiążące się z przedmiotem tego postępowania, zwłaszcza gdy chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu obejmującym wykonywanie regularnych przewozów osób. Niewystarczające do udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi bez jednoczesnego wykazania, że taka jednostka ma dostateczne rozeznanie w konkretnej sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest bowiem zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie we wniesionej skardze nie przedstawiło żadnych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Argumenty wskazywane przez Stowarzyszenie są ogólnikowe. Za takie należy uznać bowiem twierdzenie, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania przez niego nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników, jak i z korzystających z ich usług pasażerów. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się istnienia interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 142 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady skargowości wyrażające się w weryfikacji z urzędu prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia Przewoźników do udziału w postępowaniu administracyjnym podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 23 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2310/11, że organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie (zażalenie) wniesione przez organizację społeczną winien ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. Innymi słowy: rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie administracyjne lub która została dopuszczona do udziału w sprawie (w obu przypadkach w trybie art. 31 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu. Jeśli zaś organ odwoławczy dokonując wstępnej oceny uzna, że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony to winien wydać postanowienie (decyzję) o umorzeniu postępowania zażaleniowego (względnie odwoławczego) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tak jak to uczyniło Kolegium na gruncie niniejszej sprawy. Nie może być, w przypadku takiego rozstrzygnięcia, mowy o naruszeniu wspomnianego przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a - w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a, tak jak na to wskazywał skarżący w skardze. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.