II SA/Ol 220/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dnia "[...]" r., którą organ I instancji odmówił przyznania A. M. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem – M. P. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."). Wyjaśniono, że bezspornie M. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i cierpi na poważne schorzenia, szczegółowo wskazywane w zebranym materiale dowodowym. Jako taki, jest osobą wymagającą całodobowej opieki. Opiekę tę faktycznie sprawuje skarżąca. Rodzeństwo zamieszkuje razem. Żyje jednak matka rodzeństwa – T. P., na której ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny i obowiązek ten, jako osoby wstępnej, wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry osoby wymagającej opieki. Zaznaczono, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej T. P. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i nigdy nie ubiegała się o tego rodzaju orzeczenie. Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, że skarżąca (jako siostra osoby wymagającej opieki) należy - co do zasady - do kręgu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem brata. Tym samym, należy do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Powyższa konkluzja pozostaje jednak bez wpływu na konieczność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w kontekście treści art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Uściślenie dokonane przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1a u.ś.r., tylko wymienione w nim okoliczności pozwala uznać za przesłanki stanowiące o braku możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej rodzica, do której to opieki rodzic (jako wstępny) jest zobowiązany w pierwszej kolejności (tj. przed rodzeństwem), zgodnie z obowiązkiem alimentacyjnym wynikającym z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro więc żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest ona pełnoletnia i nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności - uznać należy, że brak jest możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Podniesiono, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osoby wymagającej opieki, osoba dalsza stosunkiem pokrewieństwa uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji lub gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną – również w formach innych niż sprawowanie osobistej opieki (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Kolegium przyjęło - w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. - że T. P. ma możliwość sprawowania opieki nad swoim synem (a na takie stwierdzenie organu odwoławczego nie ma wpływu fakt, iż matka ma problemy zdrowotne, gdyż - w przypadku nieposiadania przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności - jest to okoliczność pozostająca bez wpływu na kolejność obowiązku alimentacyjnego). Kolegium wskazało, że treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznawania przez organy administracji świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia w rodzinie odwołującej się szeroko rozumianych trudnych sytuacji życiowych. Żadne inne kryteria, niż te wymienione w ustawie, nie mogą przesądzać o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Niespełnienie tych kryteriów powoduje zaś brak możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium uznało, że treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jest jasna, zrozumiała i nie wymaga stosowania wykładni innej niż literalna. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że w związku z powyższym, nie odniosło się szerzej do okoliczności pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem. Oczywistym pozostaje bowiem to, że ten aspekt sprawy miałby istotne znaczenie tylko wtedy, gdyby Kolegium stwierdziło, że spełnione są wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, nie było już konieczne występowanie do strony – na etapie postępowania odwoławczego – o podjęcie przez nią działań zmierzających do rezygnacji z "kolizyjnego" zasiłku. Przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego może bowiem nastąpić po łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek pozytywnych (i jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych). Skoro Kolegium nie stwierdziło spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., to kwestia "kolizji" świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy) ma już tylko i wyłącznie drugorzędne znaczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wydanym decyzjom zarzuciła rażącą obrazę art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez matkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, przytaczając stanowisko judykatury, że "wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosło też o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wskazało, że zdaje sobie sprawę, że opisana kwestia jest niejednolita nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak podziela stanowisko wyrażone w tych wyrokach sądów administracyjnych, które wskazują, iż ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 599/20) oraz z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2391/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek stron. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy orzekające nie wyjaśniły i nie oceniły stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym obiektywne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia i oceny jest spełnienie warunku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kierując się literalnym brzmieniem tych przepisów również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjmował w części dotychczasowych rozstrzygnięć, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to zostało jednak zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 i z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20 (publ. w CBOSA), w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W związku z tym, czynności wyjaśniających wymaga ustalenie, czy osoba z pierwszego stopnia pokrewieństwa (matka) rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie jest w stanie opiekować się synem, jaka jest jej sytuacja zdrowotna, czy wyklucza ona opiekę nad synem. W tym celu należy zweryfikować oświadczenie skarżącej, która podała, że matka ma 73 lata, choruje na stwardnienie rozsiane, cukrzycę, nadciśnienie, niedosłuch. Przebywa u brata, który się nią zajmuje. Nie ma orzeczenia o niepełnosprawności i nigdy się o nie ubiegała. Zasadnym jest przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania matki i przesłuchać ją, ewentualnie syna, u którego mieszka, w charakterze świadków lub odebrać od nich pisemne wyjaśnienia na podane okoliczności. Zasadne jest też uzyskanie dokumentacji medycznej obrazującej stan zdrowia matki. Umożliwi to poznanie całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osoby zobowiązanej w pierwszym stopniu do alimentacji względem niepełnosprawnego wymagającego opieki i pozwoli na rozstrzygnięcie, czy po stronie matki występują rzeczywiście obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad synem. Nie bez znaczenia dla powyższych rozważań jest także ustalenie potencjalnej możliwości zamieszkania matki z niepełnosprawnym synem i zapewnienia mu rzeczywistej, pełnej, wymaganej opieki. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800).