II SA/Ol 221/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wójt Gminy G. ostateczną decyzją nr x z dnia 7 kwietnia 2006 r. ustalił "[...]"(zwanej dalej jako spółka), lokalizację inwestycji celu publicznego, na wydzielonej części działki nr "[...]", dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Następnie, po rozpoznaniu wniosku spółki z dnia 9 czerwca 2009 r. o zmianę powyższej decyzji, Wójt Gminy G., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej zwanej K.p.a., decyzją z dnia 14 października 2009 r. odmówił zmiany decyzji nr x z dnia 7 kwietnia 2006 r. przez usunięcie obowiązku uzyskania, przed pozwoleniem na budowę, decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu podał, że spółka wniosła o usunięcie z decyzji punktu dotyczącego zobowiązania inwestora do uzyskania przed wydaniem pozwolenia na budowę decyzji środowiskowej, wskazując na zmianę przepisów prawa po wydaniu przedmiotowej decyzji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) realizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z akt sprawy wynika, iż planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowali związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt podał, że w polu oddziaływania planowanej inwestycji, w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Powoduje to, zdaniem tego organu, konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W złożonym odwołaniu spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i działanie bez podstawy prawnej. Ponadto podniosła, że Wójt niesłusznie uznał, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b powołanego wyżej rozporządzenia przedsięwzięciem takim jest antena sektorowa o równoważnej mocy promieniowania izotropowo 2781,63 W, o ile miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Spółka wywiodła z treści analizy kwalifikującej przedsięwzięcie do sporządzenia raportu, że planowana inwestycja jest zwolniona z obowiązku wykonania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec czego, zdaniem odwołującej się, będąca przedmiotem postępowania stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzuciła ponadto, że z decyzji nie wynika, w jakim miejscu znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 3 lutego 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić tylko, gdy ustawodawca przewidzi w przepisie materialnoprawnym pewien luz decyzyjny. Wywiodło, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należą do tzw. decyzji związanych. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek i ustalił inwestycję celu publicznego dla zamierzenia związanego z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym samym przesądził, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z tego względu, wniosek spółki o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie mógł być uwzględniony. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena prawidłowości nałożenia przez Wójta Gminy G. w decyzji z dnia 7 kwietnia 2006 r. obowiązku uzyskania przez stronę, przed wydaniem pozwolenia na budowę, decyzji środowiskowej zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska, wykracza poza przedmiot postępowania. Zaznaczył przy tym, że przed podjęciem jakichkolwiek działań prawnych w tym kierunku niezbędne jest, aby wnioskodawca wyjaśnił czy załączona do akt sprawy "Analiza kwalifikująca przedsięwzięcie do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko Nr y", z października 2007 r., rzeczywiście dotyczy przedmiotowej stacji, skoro w treści tego dokumentu zamieszczono napis o treści: "Analiza Środowiskowa z- G.I.". W złożonej skardze spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą naruszenia przepisów prawa materialnego. Podniosła ponadto, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do jej zarzutów uznając, że wykraczają poza przedmiot postępowania. Natomiast zdaniem skarżącej, stanowi to meritum sprawy. Skarżąca wskazała, że zapis ,,[...]" zawarty w powołanej w zaskarżonej decyzji analizie stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Spółka wywiodła ponadto, że w sprawie spełnione są przesłanki warunkujące zmianę przedmiotowej decyzji z dnia 7 kwietnia 2006 r. w trybie art. 155 K.p.a. Decyzja ta jest bowiem ostateczna, na jej podstawie skarżąca uzyskała prawo do posadowienia stacji bazowej telefonii komórkowej, spółka wyraziła także zgodę na zmianę tej decyzji. Wniosek o zmianę decyzji został skierowany do właściwego podmiotu, a żądana zmiana jest zgodna z obowiązującymi przepisami na skutek zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. rozporządzeniem z dnia 31 sierpnia 2007 r. (Dz. U. 2007, nr 158, poz. 1105). W myśl przywołanego rozporządzenia stacja bazowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie wymaga już sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zatem bezprzedmiotowym byłoby w sprawie przeprowadzanie postępowania w celu wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Skarżąca wywiodła także, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. W toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę została zobowiązana bowiem przez Starostę Olsztyńskiego do dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub ostatecznej zmienionej decyzji Wójta. Obecnie brak jest natomiast podstaw prawnych do żądania od spółki uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ponadto koszt przeprowadzenia tego zbędnego i czasochłonnego, w ocenie skarżącej, postępowania byłby wysoki. W ocenie skarżącej, za zmianą decyzji przemawia również interes społeczny, gdyż bezzasadne przedłużanie postępowania, uniemożliwiające wybudowanie obecnie przedmiotowej stacji bazowej, powoduje ograniczenie dostępności połączeń telekomunikacyjnych i jakości ich sygnału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że jeżeli decyzja nr x z dnia 7 kwietnia 2006 r. Wójta Gminy G., w ocenie skarżącej, narusza interes prawny spółki, to skarżąca powinna była wnieść odwołanie od tej decyzji, aby umożliwić merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji, z czego skarżąca nie skorzystała. Kolegium podniosło, że skarżąca zrezygnowała również z możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do zasadności uzyskania decyzji środowiskowej, gdyż wnioskiem dnia 7 listopada 2007 r. wystąpiła o umorzenie będącego w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt Gminy G. decyzją z dnia 30 listopada 2007 r. umorzył postępowanie, a w tej sytuacji twierdzenia skarżącej o bezzasadności nałożenia obowiązku uzyskania przed wydaniem pozwolenia na budowę decyzji środowiskowej są gołosłowne, podobnie jak zarzut bezzasadnego przedłużania postępowania uniemożliwiającego obecnie posadowienie stacji bazowej. Za nietrafny ponadto Kolegium uznało zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż w sprawie nie oceniano zastosowania tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 3 lutego 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zmiany, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji Wójta Gminy G. nr x z dnia 7 kwietnia 2006 r., którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego, na wydzielonej części działki "[...]", dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Stosownie do powołanego art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Podkreślenia wymaga, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zasadnie Kolegium podniosło, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest możliwe w sprawach, w których organ administracji wydając decyzję miał pewną swobodę wyboru rozstrzygnięcia (tzw. uznanie administracyjne). Zmienione mogą być zatem decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których organ był ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie określały sposób załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04 i z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, niepublikowane). Do takich spraw nie należą sprawy, których przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 449 i nast.). Z cytowanego przepisu wynika także, że uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, może nastąpić w każdym czasie. Należy jednak podkreślić, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, który istniał w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron. Tym samym zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845). Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie, wszczęcia nowego postępowania. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1984 r., sygn. SA/Ka 660/83, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. II SA 893/91, ONSA z 1993 r., Nr 2, poz. 33, wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. III SA 330/01, OSP 2004/9/111, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. I SA/Wa 1999/07, LEX nr 459785, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 502/06, LEX nr 258245, wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. I OSK 1287/09 oraz Cz. Matysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2007, str. 308). W niniejszej sprawie, zmiana po dacie wydania decyzji pierwotnej przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, spowodowała, że w ocenie skarżącej nie musi ona wykonywać obowiązku nałożonego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla wnioskodawcy, nie uzasadnia zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Wbrew przekonaniu spółki, Kolegium nie było uprawnione do merytorycznego rozpoznawania sprawy i oceny prawidłowości wydania decyzji pierwotnej, w szczególności zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowali związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 sierpnia 2007 r. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było bowiem ustalenie przesłanek wzruszenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia 7 kwietnia 2006 r., zatem jest to inny przedmiot sprawy niż ten, którego dotyczyło postępowanie prowadzone w trybie zwykłym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.