II SA/Ol 224/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B.-K. D. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B.-K. D. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B.-K.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody z dnia "[...]", którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty O. z dnia "[...]" zmieniającą częściowo decyzję z dnia "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego i umorzył postępowanie organu I instancji, zawarła m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tegoż wniosku strona skarżąca podniosła, iż brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody, bowiem ewentualne wstrzymanie robót budowlanych spowoduje powstanie szkody znacznych rozmiarów. Wskazano, iż koszty utrzymywania przez skarżącą Spółkę niemalże gotowych instalacji są olbrzymie, a wydłużenie procesu inwestycyjnego może je zdecydowanie zwiększyć, przynosząc Spółce straty. Ponadto skarżąca zatrudnia w chwili obecnej wielu pracowników, a nieuzasadnione wydłużenie procesu inwestycyjnego zwiększy koszty utrzymania załogi w okresie, w którym inwestycja nie może być eksploatowana. W ostateczności wydłużenie procesu inwestycyjnego może zmusić skarżącą do wdrożenia procedury monitorowanych zwolnień grupowych, które obejmą znaczną część załogi, co niekorzystnie odbije się nie tylko na sytuacji skarżącej, ale również na sytuacji na rynku pracy w całym regionie. W ocenie strony skarżącej wydłużenie procesu inwestycyjnego wpłynie niekorzystnie również na lokalnych dostawców Spółki, których materiały i produkty mają wspierać działanie zakładu w Biskupcu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Należy przy tym podkreślić, że nie jest dopuszczalne w ramach tych przesłanek dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Z konstrukcji normy prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w tym przepisie. W związku z tym, strona skarżąca, dążąc do wstrzymania wykonania decyzji, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 363/14, LEX nr 1464732). Tym samym, strona składająca wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zobowiązana nie tylko do wskazania przedmiotowych przesłanek, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w rzeczywistości zachodzą. Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu Sąd musi bowiem oprzeć się na materiale dowodowym, pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 464/14, LEX nr 1452662). Przy czym do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Twierdzenia strony powinny być poparte dokumentami źródłowymi oraz skonkretyzowanymi danymi, obrazującymi jej sytuację. Natomiast brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004r., sygn. FZ 65/04, dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że strona skarżąca nie uzasadniła w sposób dostateczny swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie wskazano bowiem okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. Pamiętać należy, że możliwość wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przez wydanie danego aktu musi być realna i poparta rzeczowymi dowodami źródłowymi. Strona na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Brak wskazania tej szkody i jej uprawdopodobnienia uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku. Podkreślenia zaś wymaga, że podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienia NSA: z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GZ 50/14 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12, dostępne w CBOSA). Dodać należy, że przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanego aktu. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 250/14, LEX nr 1447295). Jednocześnie należy podkreślić, iż przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1548/2018, LEX nr 2513909). Tymczasem okoliczności, na które wskazuje strona skarżąca we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji mają bardziej wymiar społeczny (ryzyko zwolnień grupowych pracowników, pogorszenie sytuacji na lokalnym rynku pracy, niekorzystny wpływ na lokalnych rynek dostawców) niż konkretnych skutków finansowych. Należy przy tym zauważyć, iż inwestor winien brać pod uwagę ewentualną możliwość wydłużenia procesu inwestycyjnego, które może nastąpić z różnych względów, w tym również wynikających z procedur związanych z udzielaniem pozwoleń na budowę, czy też zatwierdzeniem zamiennego projektu budowlanego. Reasumując, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie przedstawiła okoliczności, pozwalających przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej Spółce znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., 1202 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei regulacja art. 130 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przepis ten wskazuje więc, że niezależnie od treści i zasadności odwołania, a także okoliczności czy podmiot składający odwołanie ma przymiot strony decyzja organu I instancji (z wyjątkami przewidzianymi w art. 130 § 3 i 4 K.p.a.) podlega wstrzymaniu z mocy prawa. W tej sytuacji nawet ewentualne wstrzymanie decyzji organu odwoławczego i tak nie ma wpływu na sytuację prawną inwestora, który dopóki odwołanie nie zostanie rozpoznane nie może prowadzić robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.