II SA/Ol 225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki rozbudowanych elementów drogi gruntowej oddala skargę. W wyniku przeprowadzonej w dniu 11 maja 2011r. kontroli dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na drodze wewnętrznej położonej na działkach o nr: [...] obr. W., nr [...] obręb S., nr [...] obręb S., gm. J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) ustalił, że wskazane działki użytkuje jako dojazd do żwirowni R.K. (zwany dalej inwestorem) na podstawie porozumienia zawartego z Gminą J. i Nadleśnictwem K.. W ramach uzgodnienia z Gminą i Nadleśnictwem inwestor miał wykonywać bieżące naprawy przedmiotowej drogi dojazdowej przebiegającej przez wskazane działki. Z oświadczenia inwestora, przedstawiciela Gminy J. i przedstawiciela Nadleśnictwem K. wynikało, że wykonywane roboty budowlane stanowią bieżącą konserwację drogi dojazdowej do żwirowni. W dniu 31 maja 2011r. pełnomocnik J.C. - właściciela sąsiedniej działki nr [...] poinformował, iż droga gruntowa w W. leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na drodze wewnętrznej położonej na działkach o nr: [...] obr. W. oraz nr [...] obręb S., nr [...] obręb S. w związku z brakiem podstawy prawa materialnego do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej jako: pr.bud. Po rozpatrzeniu odwołania J.C. (zwanego dalej skarżącym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia w/w robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na skutek skargi złożonej przez J.C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt II SA/Ol 237/12 uchylił decyzję WINB z dnia [...] wskazując na uchybienia proceduralne, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaistniały w sprawie spór pomiędzy skarżącym a organem nadzoru budowlanego dotyczy charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na drodze gruntowej (wewnętrznej) w zakresie ustalenia, czy w ramach wykonanych prac przez inwestora doszło do przebudowy drogi wewnętrznej - art. 3 pkt 7a pr.bud. - jak to przyjął WINB, czy też doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud., jak twierdzi skarżący. Ponieważ rozstrzygnięcie tej kwestii ma dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie z uwagi na konieczny tryb naprawczy, jaki winien być zastosowany przez organy nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem okoliczność ta winna być wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. Sąd wskazał również, że organ nie dokonał ustaleń, czy przeprowadzone roboty budowlane nie naruszyły granic działek geodezyjnych nr [...]. Organ nie wyjaśnił nadto, czy przeprowadzone roboty były wykonywane w granicach terenu chronionego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], którego granica przebiega drogą położoną na działce nr [...]. Po przekazaniu akt sprawy, decyzją z dnia [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przy ponownym jej rozpatrzeniu PINB winien zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt II SA/Ol 237/12. W piśmie z dnia 16 października 2012r., skierowanym do Gminy J., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) poinformował, że droga oznaczona jako działka nr [...] obręb W. nie wchodzi w granice Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], lecz stanowi jej granicę. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, PINB decyzją z dnia [...], działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud., orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej Gminie J. i Nadleśnictwu K. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu, inwestor wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie drogi gruntowej (niestanowiącej drogi publicznej) bez wymaganego zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, WINB decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku przesłanek do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wykonanych w granicy pasa drogowego, tj. na działce [...] obręb W., nr [...] obręb S., nr [...] obręb S., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. W uzasadnieniu wskazano, że o ile zgodzić należy się z twierdzeniem, iż decyzja organu I instancji w sposób prawidłowy legalizuje przebudowę ww. drogi, o tyle uwadze nie może ujść fakt, że nie odnosi się w ogóle do przekroczenia granicy pasa drogowego. Dlatego też pomimo, że stan faktyczny został wyjaśniony w sposób wystarczający, organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne w celu jego sprecyzowania. Podkreślono przy tym, że decyzja legalizacyjna nie odnosi się do robót budowlanych wykonanych poza działkami stanowiącymi granicę pasa drogi wewnętrznej. Organ I instancji powinien w tym zakresie wszcząć odrębne postępowanie administracyjne. Po rozpatrzeniu skargi J.C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 567/13 uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie wywiązał się z nałożonych na niego przez tut. Sąd zaleceń zawartych w wyroku z dnia 8 maja 2012r. W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja ma charakter liniowy i należy ją badać oraz weryfikować całościowo. Fakt, iż pas jezdny nowo wykonanych dróg gruntowych rzeczywiście przebiega w znacznej części poza prawnymi granicami mierzonych nieruchomości zostało potwierdzone przez geodetę. Za kluczową kwestię przy ocenie ww. inwestycji uznano rozstrzygnięcie co do charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na drodze gruntowej (wewnętrznej). Prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii pozwoli dopiero na właściwy wybór trybu naprawczego, jaki winien być zastosowany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał również, że w dalszym ciągu organ nie wyjaśnił jednoznacznie, czy przeprowadzone roboty były wykonywane w granicach terenu chronionego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], którego granica przebiega drogą położoną na działce nr [...] obr. W. Ponownie rozpoznając sprawę WINB decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 marca 2015r. przez przedstawicieli PINB stwierdzono, że działki nr [...] stanowią dojazd do nieruchomości położonych wokół tych działek, są utwardzone kruszywem naturalnym (pospółką). Przedstawiciele PINB podczas kontroli nie byli w stanie stwierdzić, czy droga dojazdowa zlokalizowana na tych działkach została wykonana w granicach tych działek. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną w celu ustalenia aktualnego stanu przedmiotowych działek. W dniu 19 listopada 2015r. do PINB wpłynął operat techniczny z wykonania pomiaru przebiegu dróg gminnych - działki [...] oraz sprawdzenia poprawności wznowienia znaków granicznych, opracowany na zlecenie Gminy J. Prace geodezyjne wykonano od 15 października do 10 listopada 2015r. Porównanie przebiegu pasa jezdnego względem granic działek geodeta przedstawił na mapach w skali 1: 1000. Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi gruntowej (wewnętrznej) położonej na przedmiotowych działkach oraz nakazał Nadleśnictwu K. i Gminie J. przedłożyć, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumenty niezbędne do legalizacji rozbudowy drogi. W związku z nieprzedłożeniem dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowy drogi, PINB decyzją z dnia [...] nałożył na Gminę J. obowiązek natychmiastowej rozbiórki samowolnie rozbudowanych elementów drogi gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr [...] obręb W., nr [...] obręb S. Wskazano, że drogę gruntową należy przywrócić do granic działek geodezyjnych nr [...] obręb W., nr [...] obręb S. określonych w operacie technicznym z dnia 10 listopada 2015r. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie domagając się jej zmiany poprzez nałożenie na Nadleśnictwo K. natychmiastowej rozbiórki samowolnie rozbudowanej drogi na działkach [...] obręb S. oraz nałożenie obowiązku na Gminę J. natychmiastowej rozbiórki samowolnie rozbudowanej drogi na działkach [...] obręb W., [...] obręb S. W ocenie skarżącego, nakaz rozbiórki powinien obejmować całe zamierzenie budowlane, a więc rozbudowaną drogę nr [...] obręb W., nr [...] obręb S., nr [...]obręb S., a nie jej elementy znajdujące się poza jej granicami. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu I instancji oraz nałożył na Gminę J. obowiązek rozbiórki drogi wewnętrznej położonej pierwotnie na działkach nr [...] obręb W., nr [...] obręb S., nr [...] obręb S. w jej częściach rozbudowanych na działkach nr [...] obręb W., nr [...] obręb S., wskazanych na szkicach stanowiących załączniki nr 1-5 niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kwestią bezsporną jest, iż Gmina J. oraz Nadleśnictwo K. nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku przedłożenia organowi dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowy drogi, natomiast wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako rozbudowę drogi wewnętrznej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że działki nr [...] stanowią dojazd do działek sąsiadujących oraz do żwirowni położonej w miejscowości S. W trakcie realizacji robót budowlanych na tych działkach, polegających na utwardzeniu drogi warstwą gruzu betonowego oraz warstwą pospółki na określonej głębokości, które doprowadziło do związania gruntu, jak również w kilku miejscach poszerzeniu drogi i obsypaniu drzew - linie graniczne działek zostały w wielu miejscach przekroczone. Roboty te spowodowały przede wszystkim poszerzenie pasa drogowego co widać na załączonych do operatu technicznego mapach. Zdaniem WINB, skoro zmianie uległa szerokość pasa drogowego to roboty te należy uznać za rozbudowę, a nie przebudowę drogi wewnętrznej. Celem wykonania wyżej wymienionych robót było bowiem poprawienie właściwości drogi, w tym również dostosowanie jej do ruchu pojazdów przewożących materiał ze żwirowni. WINB wyjaśnił również, że czym innym jest rozbudowa, a czym innym wykonywanie obiektu budowalnego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 pr.bud.). Wskazał, że w przypadku rozbudowy drogi nakaz rozbiórki może dotyczyć wyłącznie jej rozbudowanej części. Za niedopuszczalne organ uznał natomiast przyjęcie założenia, że rozbudowaną część drogi stanowi warstwa gruzu betonowego i warstwa pospółki wykonana w jej pierwotnych granicach w wyniku których doszło do powstania obiektu drogi gruntowej. Wskazano, że roboty w odniesieniu do drogi stanowiącej własność Gminy J. oraz Nadleśnictwa K. wykonano w ramach jednej inwestycji, w jednym czasie i obejmowały one rozbudowę oraz przebudowę drogi, dlatego ich prawidłowość oceniano w jednym postępowaniu administracyjnym w trybie art. 48-49b pr.bud. Zdaniem organu odwoławczego, rozbudowaną część drogi gruntowej stanowią wyłącznie te jej elementy budowlane znajdujące się poza jej pierwotnym przebiegiem - pasem drogowym. Przebieg drogi należącej do Gminy został określony poprzez granice działek [...] obręb W. oraz nr [...] obręb S. WINB stwierdził również, że przedmiotowa droga pomimo, iż stanowi funkcjonalną całość, na odcinku przebiegającym przez działki nr [...] obr. S., będącymi gruntami leśnymi należącymi do Skarbu Państwa, jest drogą leśną, która nie została wydzielona geodezyjnie, lecz stanowi pas terenu pozbawiony drzewostanu. W opinii technicznej sporządzonej w dniu 8 października 2012r. wskazano, że przedmiotowy odcinek drogi leśnej znajduje się na terenie Leśnictwa [...] w Nadleśnictwie K. Droga ta stanowi las i w związku z tym nie posiada odrębnych numerów ewidencyjnych. W takim przypadku przez pas drogowy należy rozumieć pas terenu, na którym znajduje się jezdnia z poboczem tworząca koronę drogi, skarpy wykopów i nasypów, rowy, ścieki i inne urządzenie odwadniające, zjazdy na szlaki zrywkowe i składnice przyzrębowe oraz pola widoczności na łukach i skrzyżowaniach. W takich przypadkach przebieg, szerokość, konstrukcja drogi ustalane są indywidualnie dla każdej z remontowanej czy nowobudowanej drogi leśnej. Z treści opinii wynika nadto, że na odcinku tej drogi leśnej doszło wyłącznie do jej naprawy, a nie rozbudowy. W tej sytuacji WINB stanął na stanowisku, że mimo, iż przedmiot postępowania dotyczy całej drogi to nie można nakazać aby rozbiórce uległa część drogi znajdująca się na działkach o nr [...] pozostających pod zarządem Nadleśnictwa. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, iż rozebrana powinna zostać tylko rozbudowana część drogi, gdyż inwestorzy mimo 6-miesięcznego terminu nie wyrazili woli do jej legalizacji. W takim przypadku na podstawie art. 48 ust. 4 pr.bud. jedyną decyzją jaka może zostać wydana jest rozbiórka części obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki został nałożony zgodnie z art. 52 pr.bud. na właściciela gruntu, który zarządza drogą na wymienionym odcinku jej pasa drogowego i posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem WINB należało jednak doprecyzować przedmiot rozbiórki. Rozebrana powinna zostać bowiem droga w jej częściach rozbudowanych na działkach: nr [...] obręb W., nr [...] obręb S., wskazanych enumeratywnie w operacie przedłożonym PINB w dniu 19 listopada 2015r. Na powyższą decyzję J.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że: - wykonana rozbudowa dotyczy wyłącznie elementów leżących poza pasem drogowym położonych na działkach: nr [...] obręb W., nr [...] obręb S.; - mimo rozbudowy drogi wewnętrznej do celów obsługi żwirowni na odcinku przebiegającym przez działki nr [...] obręb S. doszło wyłącznie do jej naprawy, a nie rozbudowy. W uzasadnieniu podniesiono, że WINB w zaskarżonej decyzji mylnie przyjął, iż rozbudowa drogi dotyczyła wyłącznie elementów poza granicami działek nr [...] obręb W. i nr [...] obręb S., natomiast w ramach pasa drogowego doszło do wykonania przebudowy. Zdaniem skarżącego, droga była budowana w ramach granic pasa drogowego i poza nim, jako jedna budowa prowadzona w jednym czasie przez jednego wykonawcę. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż na odcinku drogi leśnej, która przechodzi przez działki nr [...] obręb S., doszło wyłącznie do jej naprawy, a nie rozbudowy. Wskazał, że przedmiot postępowania dotyczył całej drogi, a zatem niedopuszczalne było wydzielanie odcinka drogi leśnej. Jego zdaniem, nowa droga jest jednym obiektem stanowiącym całość i jeżeli do jej części wymagane jest zastosowanie trybu z art. 48 pr.bud., to należy uznać, iż doszło do rozbudowy jako szczególnej formy budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud., która wymagała pozwolenia na budowę. Skoro zatem została wyczerpana możliwość legalizacji budowy drogi w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., to należało orzec rozbiórkę całej drogi, a także przywrócenie stanu poprzedniego sprzed wykonanej samowolnie rozbudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wyjaśnił, że przedmiotowa droga wewnętrzna ma charakter liniowy, rozstrzygnięcie dotyczy całości drogi, natomiast nakaz rozbiórki dotyczy wyłącznie części tej drogi wewnętrznej. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017r. pełnomocnik skarżącego ponownie podniósł, że prawidłowe rozstrzygniecie w sprawie winno dotyczyć rozbudowy całej drogi, a nie jej części. Z kolei pełnomocnik organu podał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia dotycząca samowoli budowlanej a nie użytkowania drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy podkreślić, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 237/12 w wyroku z dnia 8 maja 2012 r. i o sygn. akt II SA/Ol 567/13 w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości uchybieniom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna w tym względzie ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999r., sygn. I SA 1089/99, LEX nr 48019; uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999r., OPS 4/99, LEX nr 38476 - glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przedstawione wyżej uwagi prowadzą zatem do konkluzji, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie organ administracji oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach przywołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 237/12 i z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 567/13, albowiem po wydaniu przedmiotowych wyroków nie doszło ani do zmiany prawa, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co między stronami jest niesporne. Powyższe oznacza, że ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanych wyrokach Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, a dotyczących sposobu działania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z 8 maja 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaistniały w sprawie spór pomiędzy skarżącym a organem nadzoru budowlanego dotyczy charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na drodze gruntowej (wewnętrznej). Chodzi o ustalenie, czy w ramach wykonanych prac przez inwestora doszło do przebudowy drogi wewnętrznej - art. 3 pkt 7a pr.bud. - jak to podał WINB, czy też doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud., jak stwierdził skarżący. Rozstrzygnięcie tego sporu ma dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie z uwagi na konieczny tryb naprawczy, jaki winien być zastosowany przez organy nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał również, iż organ nie dokonał ustaleń, czy przeprowadzone roboty budowlane nie naruszyły granic działek geodezyjnych nr [...]. Następnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 lipca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja ma charakter liniowy i należy ją badać oraz weryfikować całościowo. Fakt, że pas jezdny nowo wykonanych dróg gruntowych rzeczywiście przebiega w znacznej części poza prawnymi granicami mierzonych nieruchomości zostało potwierdzone przez geodetę. Za kluczową kwestię przy ocenie przedmiotowej inwestycji uznano rozstrzygnięcie charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na drodze gruntowej (wewnętrznej). Prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii pozwoli dopiero na właściwy wybór trybu naprawczego, jaki winien być zastosowany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał również, że w dalszym ciągu organ nie wyjaśnił jednoznacznie, czy przeprowadzone roboty były wykonywane w granicach terenu chronionego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], którego granica przebiega drogą położoną na działce nr [...] obręb W. W wyniku tak zakreślonych ram prawnych badanej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena legalności wydanej w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że WINB w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyrokach Sądu. Z akt sprawy wynika, że ponownie rozpoznając sprawę WINB decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego PINB decyzją z dnia [...] nałożył na Gminę J. obowiązek natychmiastowej rozbiórki samowolnie rozbudowanych elementów drogi gruntowej (wewnętrznej). Następnie WINB decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji oraz nałożył na Gminę J. obowiązek rozbiórki drogi wewnętrznej położonej pierwotnie na działkach nr [...] obręb W., nr [...] obręb S., nr [...] obręb S. w jej częściach rozbudowanych na działkach nr [...] obręb W., nr [...] obręb S. W niniejszej sprawie z ustaleń organów wynika, iż działki: nr [...] obręb W. oraz nr [...] obręb S. – należące do Gminy J., nr [...] obręb S. – należące do Nadleśnictwa K. stanowią dojazd do działek sąsiadujących oraz do żwirowni położonej w miejscowości S. Ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] obr. W. stanowi las o powierzchni 19,57 ha, działka nr [...] obr. S. stanowi także las o powierzchni 18,09 ha, natomiast działki nr [...] obr. W. i działka nr [...] obr. S. stanowią drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy J.. Z pisma Gminy z dnia 7 września 2011r. wynika, że drogi te będące jej własnością są drogami wewnętrznymi, rolniczymi, dojazdowymi do terenów rolnych i leśnych, nie zaliczonymi do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalono, że na działkach tych inwestor R.K., na mocy porozumienia z Nadleśnictwem w odniesieniu do drogi leśnej, w zakresie jej bieżącej naprawy oraz Gminy w odniesieniu do drogi gminnej, samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi warstwą gruzu betonowego oraz warstwą pospółki na określonej głębokości, które doprowadziło do związania gruntu, jak również w kilku miejscach na wysokości działek nr [...] poszerzenia drogi i obsypania przydrożnych drzew. Jak wynika z akt sprawy roboty te spowodowały, że linie graniczne działek nr [...] obr. W. oraz nr [...] obr. S. zostały w wielu miejscach przekroczone w wyniku poszerzenia pasa drogowego. Kwestią sporną było ustalenie, czy wykonane roboty budowlane należy uznać za rozbudowę drogi wyłącznie na działkach znajdujących się w sąsiedztwie działek nr [...] obr. W. oraz nr [...] obręb S., tj. na działkach nr [...] obręb W., nr [...] obręb S., i czy w związku z tym tylko w tej części należało orzec jej rozbiórkę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pr.bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei przepis art. 48 ust. 2 pr.bud. stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, zgodnie z art. 48 ust. 3 pr.bud., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Należy zauważyć, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.bud. i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) dalej jako: u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Droga zatem to również droga wewnętrzna, a więc taka jak w niniejszej sprawie. Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 pr.bud., budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Podobnie z art. 4 pkt 18 u.d.p. wynika, że przebudowa drogi to: "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego". W niniejszej sprawie mimo, że prace budowlane dotyczyły drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy, dla której zostały wyznaczone granice geodezyjne, oraz drogi leśnej, dla której nie zostały wyznaczone takie granice geodezyjne, słusznie WINB uznał, że skoro zmianie uległa szerokość pasa drogowego, to samowolnie wykonane przez inwestora roboty na działkach nr [...] obr. W. oraz nr [...] obr. S. należało uznać za rozbudowę, a nie przebudowę drogi. Nadto tylko w odniesieniu do tych działek faktycznie potwierdzono prowadzenie robót z przekroczeniem granic ewidencyjnych tych działek, a zatem z przekroczeniem istniejącego pasa drogowego. W konsekwencji organy prawidłowo wdrożyły tryb legalizacyjny określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. i nałożyły na Gminę J. - właściciela działek nr [...] obr. W. i nr [...] obr. S., obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowy drogi. W związku zaś z nieprzedłożeniem niezbędnych dokumentów przez Gminę J., został nałożony na nią skarżoną decyzją obowiązek rozbiórki drogi wewnętrznej położonej pierwotnie na działkach nr [...] obręb W., nr [...] obręb S., nr [...] obręb S. w jej częściach rozbudowanych na działkach nr [...] obręb W., nr [...] obręb S. Skoro roboty budowlane w tym zakresie polegały na polepszeniu warunków komunikacyjnych poprzez utwardzenie drogi warstwą gruzu betonowego oraz warstwą pospółki w odniesieniu do działek nr [...], co potwierdza przedstawiona opinia techniczna sporządzona w sierpniu 2011r. przez K.P., to działanie takie było zasadne. Organy nie mogły natomiast orzec, jak żąda skarżący, o nakazie rozbiórki całej inwestycji drogi wewnętrznej, w skład której wchodzi także droga leśna. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że sporna droga pomimo, iż stanowi funkcjonalną całość, to na odcinku przechodzącym przez działki nr [...] będące gruntami leśnymi należącymi do Skarbu Państwa jest drogą leśną, która nie została wydzielona geodezyjnie, lecz stanowi pas terenu pozbawiony drzewostanu. Z opinii technicznej sporządzonej w dniu 25 października 2012r. wynika, że przedmiotowy odcinek drogi znajduje się na terenie Leśnictwa [...] w Nadleśnictwie K. Droga ta stanowi las i w związku z tym nie posiada odrębnych numerów ewidencyjnych. W takim przypadku przez pas drogowy należy rozumieć pas terenu, na którym znajduje się jezdnia z poboczem tworząca koronę drogi, skarpy wykopów i nasypów, rowy, ścieki i inne urządzenie odwadniające, zjazdy na szlaki zrywkowe i składnice przyzrębowe oraz pola widoczności na łukach i skrzyżowaniach. W tej sytuacji przebieg, szerokość, konstrukcja drogi ustalane są indywidualnie dla każdej z remontowanej czy nowobudowanej drogi leśnej. W treści opinii wskazano, że na odcinku drogi leśnej o długości 380 mb, szerokości zmiennej od 5-7 m, grubość warstwy nawiezionego materiału stanowi 60 cm, przy czym wykorzystano pospółkę naturalną z domieszką frakcji kamiennej w postaci otoczaka, doszło wyłącznie do jej naprawy. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, że wykonane roboty budowlane przez inwestora na odcinku przechodzącym przez działki nr [...] obręb S. nie mogą być uznane za rozbudowę drogi i w związku z tym nie zaistniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki drogi na tym odcinku. Reasumując należy podkreślić, iż w wyniku działań polegających na nawiezieniu warstwy gruzu betonowego oraz warstwy pospółki nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego, bowiem w miejscu nawiezienia tych mas już istniał obiekt budowlany, jakim była droga wewnętrzna gminna i leśna, poprzez którą następowało skomunikowanie sąsiadujących działek rolniczych, wykonywanie prac leśnych ciężkim sprzętem oraz nieruchomości, na której dokonywano wydobywania kruszywa, o czym świadczy, nie tylko fakt wyodrębnienia geodezyjnego działek gminnych, lecz również okoliczność, że poprzez tą drogę odbywał się transport urobku z istniejącej kopalni kruszywa. Roboty budowlane na tych działkach dotyczyły jedynie, w odniesieniu do działek leśnych naprawy istniejącej drogi leśnej poprzez nawiezienie pospółki, co nie stanowi nawierzchni twardej, ulepszonej – opinia techniczna z dnia 25 października 2012r., natomiast w odniesieniu do drogi gminnej (wewnętrznej) na poprawie jej warunków komunikacyjnych. Ponieważ w stosunku do drogi gminnej doszło do przekroczenia granic pasa drogowego tej drogi, to wobec powyższego, przy braku legalizacji wykonanych robót, należało orzec rozbiórkę tych elementów drogi gminnej, które wykraczają poza istniejący pras drogowy – granice ewidencyjne działek, i tym zakresie został na Gminę J. nałożony obowiązek nakazu rozbiórki. Okoliczność, iż skarżący oczekuje nakazu rozbiórki całej drogi wewnętrznej, tak gminnej, jak i leśnej aby uniemożliwić poruszanie się po nich pojazdów z urobkiem z kopalni kruszywa nie skutkuje uznaniem, że właściwym trybem postępowania w tym zakresie, jest postępowanie rozbiórkowe, bowiem w tym celu służą inne instrumenty prawne, m.in. ustalenia organizacji ruchu drogowego, w którym może być przewidziana określona dopuszczalna nośność pojazdów, które mogą poruszać się po drodze wewnętrznej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.