II SA/Ol 228/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B.J.W na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]" nałożył na B. i J. W. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr "[...]", obręb A, gmina A. Następnie postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]", działając na podstawie art. 111 § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwanej dalej: kpa) organ uzupełnił treść sentencji postanowienia z dnia "[...]". Na postanowienie z dnia "[...]" zażalenie wnieśli B. i J. W., zarzucając mu naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wnosząc o uchylenie tego postanowienia i odstąpienie przez organ I instancji od wymogów przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w zakresie odległości budynku będącego przedmiotem postępowania od działki sąsiedniej. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. Organ wskazał, że stosownie do art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z uwagi zaś na to, że art. 111 kpa nie przewiduje zażalenia na postanowienie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia), jest ono niezaskarżalne. Ponadto takie postanowienie nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Organ wskazał również, że fakt zawarcia w zaskarżonym postanowieniu błędnego pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, nie umożliwia jego faktycznego zaskarżenia. Rozpoznanie zaś przez organ wyższego stopnia niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Skargę na ww. rozstrzygnięcie wywiedli B. i J. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 112 w zw. z art. 126 i art. 134 kpa poprzez nie rozważenie wpływu błędnego pouczenia skarżących o formie zaskarżenia niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia na sposób sformułowania przez nich osnowy zażalenia i w konsekwencji nierozpoznanie zażalenia wniesionego przez skarżących, mimo oczywistej intencji skarżących do zmiany niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia zawartego "łącznie" w postanowieniu nr "[...]" z dnia "[...]" znak:"[...]", nakładającemu obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr "[...]" obręb A, gmina A i postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" uzupełniającego ww. postanowienie, - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej i zaniechanie zbadania czego skarżący w istocie się domagali, a zwłaszcza zaniechanie odczytania żądania skarżących w taki sposób, ażeby pomimo błędnego ich pouczenia, nie ponieśli negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości przepisów postępowania administracyjnego i zastosowania się do pouczenia organu; - art. 9 kpa poprzez zaniechanie czuwania nad tym, aby skarżący nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, - art. 15 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy jako organ drugiej instancji, mimo prawidłowo wniesionego zażalenia na postanowienie nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie znak: "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia "[...]", którym organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie nr "[...]" z dnia "[...]" o uzupełnieniu treści postanowienia z dnia "[...]", nakładającego na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stosownie do treści art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis ten z mocy art. 126 kpa stosuje się do postanowień. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym - zażaleniowym (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002, nr 1, poz. 23). Dlatego też postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 kpa nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Jego wydanie ma ten skutek, iż termin dla strony do wniesienia odwołania (zażalenia), powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 w związku z art. 126 kpa). Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji uzupełnił własne postanowienie z dnia 30 października 2012r., wydane na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), nakładające na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczą przywołane przepisy, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 – a także analogicznie na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, ma charakter incydentalny, nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2006r., II OSK 1541/06). Jednocześnie należy wskazać, iż postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 kpa również nie jest zaskarżalne. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. (sygn. akt II SA 1434/97, Lex nr 41281) zażalenie przysługuje tylko na niektóre postanowienia, enumeratywnie wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać. W art. 142 kpa ustawodawca przewidział, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skoro zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji lub postanowienia, to zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne. W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 134 w związku z art. 144 kpa. Reasumując, zażalenie nie przysługiwało stronie skarżącej ani na postanowienie o uzupełnieniu postanowienia, ani też na postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu zaskarżone rozstrzygnięcie jest jak najbardziej zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.