II SA/Ol 232/22

Dnia 7 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. M. S. (dalej jako: "Wnioskodawczyni", "Strona" lub "Skarżąca") dnia 2 listopada 2021 r. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – G. M. Decyzją z [...] r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, działająca z upoważnienia Burmistrza P. (dalej jako: "organ I instancji"), odmówiła przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.) dalej jako: "u.ś.r.", osobami uprawnionymi do przedmiotowego świadczenia są żyjący rodzice G. M., jako osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Dodano, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez brata wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Od ww. decyzji w przepisanym terminie odwołała się Skarżąca. Podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ nie może ona podjąć zatrudnienia ze względu na opiekę sprawowaną nad bratem, który jest osobą leżącą. W uzupełnieniu odwołania (pismo z 14 grudnia 2021 r., k. 31 akt administracyjnych) Skarżąca zarzuciła organowi błędne zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że przepisy te należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad osobami bliskimi i wymagającymi wsparcia. Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności możności sprawowania opieki przez rodziców w sytuacji, gdy matka osoby niepełnosprawnej jest pielęgniarką, a ojciec rolnikiem, oboje ciężko pracują, aby ponosić koszty związane z niepełnosprawnością syna, takie jak zakup leków, pampersów, środków czystości i rehabilitacji. Poza tym zakwestionowano zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z ustawą zasadniczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] r., będącą przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że osoba wymagająca opieki – G. M. (ur. [...] r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] do dnia 30 września 2024 r. Natomiast orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] r. został on uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji. Oboje rodzice brata żyją, ich stan zdrowia jest dobry, żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Wg oświadczenia Skarżącej, nie mogą oni pogodzić opieki nad synem z wykonywaniem pracy zawodowej. Wnioskodawczyni (lat 29) jest siostrą osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Wychowuje dwoje małoletnich dzieci (4 i 2 lata). Zamieszkuje wraz z mężem i dziećmi oraz z rodzicami i dwoma braćmi, w tym niepełnosprawnym G. M. Jak wynika z oświadczenia Strony, po powrocie z zagranicy postanowiła zająć się bratem; opiekuje się nim całodobowo w zakresie codziennej pielęgnacji, przygotowywania i podawania posiłków, mycia, rehabilitacji, spacerów, podawania leków, umawiania wizyt lekarskich i załatwiania spraw urzędowych. W związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Kolegium uznało za niezasadną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, podzielając ugruntowany w orzecznictwie pogląd, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodziło się jednak z organem I instancji, że uprawnienie Strony należy rozpatrywać z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Wyjaśniono, że ustawa określa krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, regulującego obowiązek alimentacyjny i powołano kolejność obowiązku alimentacyjnego wynikającą z art. 128, art. 129 i art. 132 k.r.o. stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające rodzicom osoby niepełnosprawnej wykonywania obowiązku alimentacyjnego osobiście, czy też poprzez dostarczanie środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podała, że dalszy krewny może być uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza w przypadkach gdy krewni z bliższych kręgów nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wskazała, że istnieją przeszkody w sprawowaniu opieki nad bratem przez rodziców; matka jest pielęgniarką, nie może zrezygnować z pracy w czasie pandemii, ponieważ w służbie zdrowia brakuje pracowników. Ojciec zaś, jako rolnik większość dnia spędza na roli. Ponadto choruje na astmę i sam potrzebuje opieki, a ponadto nie posiada predyspozycji do sprawowania opieki, która wymaga dużej cierpliwości. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki został złożony przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, a Skarżąca się mu nie sprzeciwiła w przepisanym terminie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia ww. przepisów u.ś.r. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że wynika z nich wprost, iż osoba spokrewniona w dalszej kolejności z osobą wymagającą opieki może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca powiązał bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Zgodnie z art. 132 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020r., poz. 1359), dalej jako: "k.r.o.", obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. Wyjaśnić jednak należy, że nie każdy stan faktyczny można odnieść wprost do zakresu stosowania przepisu art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W przepisie tym ustawodawca sprecyzował bowiem tylko jedną obiektywną przesłankę, która uzasadnia przyjęcie, że obowiązek alimentacyjny przeszedł na dalszych krewnych, tj. fakt legitymowania się przez osobę spokrewnioną w bliższym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wskazał przez to, że wyłącznie względy zdrowotne mogą zwalniać z obowiązku alimentacyjnego w kontekście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie żadne inne. Oznacza to, że - wbrew przekonaniu Skarżącej - przy ocenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego nie można brać pod uwagę uwarunkowań rodzinnych, czy też społecznych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela kształtującą się linię orzeczniczą, zgodnie z którą rygoryzm spornych przepisów, których brzmienie jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy. W wyroku z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 960/20, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z wyrażonym przez tutejszy Sąd poglądem, że na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jak słusznie podniosło Kolegium, ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Stanowisko takie zostało również przyjęte m.in. w wyroku NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19; wyroku NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, czy wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W wyżej powołanych wyrokach NSA wyjaśnił, że przyjęta wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji. W rozpoznawanej sprawie nie można więc mówić o naruszeniu art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a więc wyrażonych w nich zasady ochrony rodziny. Przepisy te stanowią ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny. Odnosząc się zaś do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej wyjaśnić należy, że zasada ta sprzeciwia się nieuzasadnionemu przerzucaniu na organy państwa (a przez to na innych obywateli) obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji są w stanie spełnić ten obowiązek. Przepisy Konstytucji RP oraz wydane w oparciu o nią przepisy prawa wprowadzają nakaz ochrony i opieki nad rodziną właśnie poprzez regulacje dotyczące obowiązku alimentacyjnego, który należy realizować, a szczególną pomoc materialną i społeczną ze strony władz publicznych mają rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej zapewnić regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej, czy świadczeń rodzinnych, co nie znaczy, że państwo nie może wprowadzić zasad dostępu do tych świadczeń, gwarantując ich otrzymanie przez osoby, którym faktycznie się one należą (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 365/20, dostępny CBOSA). W świetle wyżej dokonanej wykładni, z akt sprawy bezspornie wynika, że żadne z rodziców G. M. nie może być uznane za zwolnionego z obowiązku alimentacyjnego, ponieważ nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez co nie jest niemożliwe wypełnianie przez nich ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, opłacenia osoby, która będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym krewnym. Zdaniem Sądu, inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Co istotne, do spornej kwestii przejścia obowiązku alimentacyjnego na zobowiązanych w dalszej kolejności - w niniejszej sprawie na Skarżącą, która jest siostrą osoby wymagającej opieki - odniósł się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (dostępna w CBOSA), w której wprost stwierdzono, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. W uzasadnieniu tej uchwały NSA odniósł się również do powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 wskazując, iż "Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wyniki w wykładni gramatycznej omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej". Stanowisko wyrażone w ww. uchwale tutejszy Sąd w całości podziela. Dodatkowo wyjaśnić należy Skarżącej, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają moc pośrednio wiążącą. W doktrynie reprezentowany jest jednak pogląd, że stanowisko zajęte w uchwale przez NSA wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, w trybie art. 269 p.p.s.a., dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Konsekwencją tego jest więc faktyczne związanie uchwałą abstrakcyjną nie tylko sądów, ale również pozostałych uczestników postępowania przed sądami administracyjnymi (por. B. Dauter, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, LEX/el i powołane tam piśmiennictwo). Ostatecznie wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Mając jednak na uwadze wyżej zaprezentowane rozważania, pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.