II SA/Ol 233/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego "[...]"decyzją z dnia "[...]"nakazał J.S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, położonego "[...]". Po rozpoznaniu odwołania J.S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako K.p.a.) polegające na tym, że organ pierwszej instancji nie zapewnił wszystkim stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazano ponadto na obowiązek organu administracji wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia z urzędu dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia 8 stycznia 2008 r. powtórnie nakazał J. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu podał, że zobowiązany, wiosną 2007 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę i zatwierdzanego projektu budowlanego dobudował do istniejącego blaszanego barakowozu parterowy, niepodpiwniczony budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, z jednospadowym dachem pokrytym blachą falistą. Dobudowa budynku mieści się w definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), dalej jako Prawo budowlane, jednakże dla terenu, na którym znajduje się działka nr 42/5 nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej. W złożonym odwołaniu J.S. zarzucił, że przedmiotowa, przylegająca do blaszanego barakowozu przybudówka, w której przechowuje opał, nie jest ani obiektem budowlanym, ani budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 Prawa budowlanego. Zakwestionował ustalenia faktyczne i wywiódł, iż nie dobudował budynku gospodarczego, lecz obiekt, który można zaliczyć do obiektów małej architektury. Wywiódł ponadto, że w stanie faktycznym sprawy stanowisko, jakoby niezbędne było uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę spornego obiektu, jest sprzeczne z art. 29 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że w dniu 12 września 2007 r. dokonał zgłoszenia dotyczące spornego obiektu. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji z dnia 6 listopada 2007 r., gdyż ograniczył się jedynie do przesłania zawiadomienia o ponownym rozpatrzeniu sprawy i możliwości zgłoszenia uwag i wyjaśnień w zakreślonym terminie. Nie wyczerpał też wszystkich środków w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności wyjaśnienia wymagała kwestia zgłoszenia dokonanego przez skarżącego dnia 12 września 2007 r. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Brak zatem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w dniu wszczęcia postępowania nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku i nie blokuje legalizacji tego obiektu, o czym organ powinien pouczyć odwołującego się. Ewentualność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że konieczne jest przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podkreślił też, że sporny obiekt prawidłowo zakwalifikowano jako budynek gospodarczy. W złożonej skardze H.G. podniósł, że skoro organ odwoławczy czterokrotnie stwierdził naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów K.p.a., to powinien był zastosować inne środki prawne. Podkreślił, że J.S. dokonał zgłoszenia dopiero cztery miesiące po wybudowaniu spornego obiektu. Zarzucił organom nadzoru budowanego pominięcie regulacji zawartej art. 8, 12 § 1 i 2 i 35 K.p.a. i zakwestionował zasadność wytycznych organu odwoławczego zawartych w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego toczące się postępowanie w sprawie spornej samowoli budowlanej zakończy się legalizacją samowolnej budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego, którą uchylono w całości, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że ten typ decyzji może być zastosowany, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, jednakże oceni równocześnie, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Taka sytuacja zaistnieje, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające wprawdzie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, do czego jednakże nie jest uprawniony (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego- Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 612 oraz wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06 i z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 434/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/06, wszystkie niepublikowane). Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić przy tym należy, że żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji organu pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie naruszył powołanego wyżej art. 138 § 2 K.p.a. Podnieść bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo, czy rzeczywiście zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć trzeba, że ustawodawca przewidział odrębne tryby postępowania w przypadku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego (jego części): bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 Prawa budowlanego), bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b) oraz w innych przypadkach niż wyżej wymienione (art. 50). Stopień naruszenia obowiązującego prawa w toku procesu budowlanego determinuje tryb postępowania organów nadzoru budowlanego. Wprawdzie zasadą jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże ustawodawca w art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od tej zasady. Pozwolenie na budowę nie jest wymagane np. w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na budowie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej czy też wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenie rodzaju spornego obiektu budowlanego ma zatem istotne znaczenie, gdyż od ustaleń w tym zakresie zależy, czy inwestor obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę, czy jedynie dokonać zgłoszenia właściwemu organowi i dopiero ustalenie w powyższym zakresie pozwolą na zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego właściwego trybu postępowania w sprawie. Podnieść należy również, że inwestor podał w odwołaniu, że dnia 12 września 2007 r. dokonał wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi, wskazując na środki dowodowe potwierdzające tę okoliczność. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie J.S. z dnia 12 września 2007 r., które dotyczy rozbiórki spornego obiektu, a nie jego budowy, niemniej jednak organ odwoławczy słusznie przyjął, że okoliczność dokonania zgłoszenia przez inwestora nie została do końca wyjaśniona. Nie można bowiem wykluczyć, że inne, wymagane w przedmiotowej sprawie zgłoszenie nosi tą samą datę. W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny stanu faktycznego sprawy, wobec czego zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo również wskazał w zaskarżonej decyzji na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). Organ pierwszej instancji, niezgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji (8 stycznia 2008 r.) stanem prawnym, stwierdził, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym posadowiony jest sporny obiekt, uniemożliwia jego legalizację. W tej dacie, na mocy powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego dysponowanie ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego decyzją o warunkach zabudowy nie było koniecznym warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Powyższe powoduje, że organ pierwszej instancji, po bezspornym ustaleniu, że inwestor nie spełnił wymogów z art. 28 ust. 1 lub 30 ust. 1 Prawa budowlanego, musi sprawdzić, czy są spełnione przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 lub art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem najsurowszym sposobem reakcji na naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Z tego powodu organ nadzoru budowlanego, przed nakazaniem rozbiórki, powinien przeanalizować czy jest inna prawna możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentacji skargi należy podkreślić, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na konieczność uzupełnienia w znacznym zakresie materiału dowodowego. Nie wpływa na tą ocenę okoliczność, iż jest to druga decyzja kasacyjna tego organu. Żaden przepis K.p.a. nie wprowadza ograniczeń w tym względzie. Za uzasadniony należy uznać zarzut strony, że w toku postępowania naruszono art. 12 i art. 35 § 3 K.p.a. Z zasady szybkości postępowania zawartej w art. 12 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej takiego prowadzenia postępowania, aby nie było można zarzucić mu zbędnej zwłoki czy opieszałości w podejmowaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji otrzymał akta sprawy w dniu 7 listopada 2007 r., decyzja tego organu wydana została zaś w dniu 8 stycznia 2008 r. Rozpoznawana sprawa wymagała wprawdzie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz organ takiego postępowania nie przeprowadził, przy czym nie poinformowano stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Niemniej jednak powyższe naruszenie przepisów K.p.a. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiłoby podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Faktem również jest, że inwestor dopiero w odwołaniu wskazał na nowe istotne dla sprawy okoliczności, które nie wynikały z dowodów zebranych w postępowaniu organu pierwszej instancji. Nie można jednak pominąć, że to na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. ciężar prowadzenia postępowania dowodowego ciąży przede wszystkim na organie, który prowadzi postępowania w sprawie. To bowiem ten organ zobligowany jest do wyczerpującego zebrania (a następnie rozpatrzenia) całego materiału dowodowego. Organ administracji musi zatem z urzędu określić, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i następnie przeprowadzić te dowody. Przy czym wskazać należy, że rozwiązania K.p.a. nie przewidują obowiązku, lecz prawo strony, do wskazania dowodów koniecznych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może je skutecznie podnosić w postępowaniu odwoławczym. K.p.a. nie wprowadził zakazu uwzględniania dowodów zgłoszonych po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 69 - 71). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie obiektywnego stanu faktycznego, a niezbędne postępowanie wyjaśniające nie może być przeprowadzone w trybie art. 136 K.p.a., musiał przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.