II SA/Ol 24/09

Dnia 26 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 roku sprawy ze skargi Spółki A na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu 1/ uchyla zaskarżone orzeczenie; 2/ orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. Pismem z dnia "[...]", nr "[...]", doręczonym stronie w dniu "[...]", Prezydent Miasta O. wypowiedział Spółce A w O. dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. K., działki nr "[...]" o pow. "[...]" i "[...]" udziału w działce nr "[...]" o pow. "[...]" w kwocie "[...]" i zaoferował nową wysokość opłaty rocznej z tego tytułu w łącznej kwocie "[...]". Wskazał, że opłata w nowej wysokości obowiązywać będzie od 1 stycznia "[...]". Pouczono stronę o możliwości wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wypowiedzenia z wnioskiem o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione bądź też uzasadnione w mniejszej wysokości. Pouczono Spółkę o skutkach niezłożenia takiego wniosku. Spółka A wystąpiła z wnioskiem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu "[...]" (data nadania w Urzędzie Pocztowym w O.) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Orzeczeniem z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie, powołując się na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż przedmiotowy wniosek pełnomocnik Spółki A nadał w UP w O. w dniu "[...]", a więc po terminie, który upłynął "[...]". W ocenie organu złożenie pisma z uchybieniem terminu jest równoznaczne z brakiem jego wniesienia, w związku z czym przyjęto, że Kolegium nie może merytorycznie rozpatrzyć wniosku. W oparciu o powyższe uznano, iż postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste wyżej wskazanych działek gruntu stało się bezprzedmiotowe. Spółka A nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i stosownie do pouczenia zawartego w orzeczeniu wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium do sądu powszechnego. Sąd Rejonowy w O. Wydział I Cywilny postanowieniem z "[...]" sygn. akt "[...]", po przekazaniu sprawy przez Sąd Okręgowy w O., odrzucił pozew Spółki A z siedzibą w O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w mniejszej wysokości uznając, iż zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. Stosownie bowiem do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 876/07 sprzeciw wniesiony przez skarżącego przysługuje do sądu powszechnego tylko od orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygających sprawę co do istoty tj. od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Natomiast na inne orzeczenia wydawane przez Kolegium przy rozstrzyganiu wniosku o aktualizację opłaty rocznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego pełnomocnik Spółki A wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na orzeczenie Kolegium wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia oraz wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od opłat sądowych w całości. Zwrócił się o zmianę zaskarżonego orzeczenia oraz rozpatrzenie wniosku Spółki o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Wskazał, iż wniosek dotyczący aktualizacji opłaty rocznej złożony został w dniu "[...]" z zachowaniem terminu do jego wniesienia, gdyż ostatni dzień terminu przypadający na sobotę "[...]" należy uznać za dzień równoważny z dniem ustawowo wolnym od pracy. Na powyższe twierdzenie przywołano w skardze liczne orzeczenia Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych. Skoro bowiem na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o terminach, doręczeniach i wezwaniach, to w przypadku gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni (art. 57 ust. 4 Kpa). W ocenie Spółki dni ustawowo wolne od pracy, to dni wolne na mocy ustawy z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy oraz dni wolne od pracy, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Poza tym wskazano, iż także w postępowaniu sądowo-administracyjnym sobota jest traktowana jako dzień wolny od pracy, a co za tym idzie skutkuje to tym, iż strona postępowania administracyjnego może pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, iż sobota jest traktowana jako dzień wolny od pracy nie tylko w postępowaniu przed sądami administracyjnymi lecz także w postępowaniu przed organami administracji publicznej (wyrok WSA z dnia 7 marca 2005r. sygn. VI SA/Wa 976/04, LEX nr 189066). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w skarżonym orzeczeniu. Podkreślono, iż użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a termin, na złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, ma charakter materialnoprawny. Z jego upływem oświadczenie woli jednej ze stron użytkowania wieczystego wywołuje skutek prawny w postaci związania drugiej strony podwyższoną opłatą, zaś postępowanie przed Kolegium staje się wówczas bezprzedmiotowe. Prawomocnym postanowieniem z dnia 5 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Ol 24/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił przyznania Spółce A prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującego zwolnienie od kosztów sądowych, natomiast prawomocnym postanowieniem z 19 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Ol 24/09 przywrócił termin do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, zaś obecny pełnomocnik Gminy O. jako uczestnik postępowania, w całej rozciągłości poparł stanowisko Kolegium oraz zawartą w odpowiedzi na skargę argumentację organu uznając, iż sobota w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo została potraktowana jako normalny dzień pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innej przyczyny, niż w niej wskazano. Zgodnie z regułą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa., sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" o umorzeniu postępowania w sprawie rozpoznania wniosku Spółki A z siedzibą w O. o ustalenie, że dokonana przez Prezydenta Miasta O. pismem z "[...]" aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w O. przy ul. K, działki nr "[...]" o pow. "[...]" i "[...]" udziału w działce nr "[...]" o pow. "[...]" jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Jak podał organ w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia przesłanką do umorzenia postępowania w tej sprawie stała się okoliczność, iż wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, iż zaproponowana nowa wysokość opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości został złożony po upływie terminu do jego wniesienia. Na wstępie należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznawał niniejszą sprawę z uwagi na orzeczenie sądu powszechnego - postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia "[...]" sygn. akt "[...]", w którym Sąd ten działając na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. odrzucił pozew stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej w tym stanie rzeczy. Stosownie zaś do art. 58 § 4 ustawy ppsa. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy i wobec powyższej regulacji bezcelowe stają się rozważania dotyczące przekazania rozpoznania sprawy na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż użytkowanie wieczyste jest prawem czasowym, w którym ważnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu (Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego bądź związkowi jednostek samorządowych) świadczeń pieniężnych, które ustawodawca traktuje jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Opłaty te mają charakter cywilnoprawny, a spory w tym zakresie polegają na wstępnym etapie na rozjemstwie samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Z treści art. 77 ust. 1 zd. 1 tej ustawy wynika, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien, na podstawie art. 78 ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (ust. 1). Jednak użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Przy czym wniosek ten składa się przeciwko właściwemu organowi (ust. 2 i 3). Z art. 78 ust. 4 tej ustawy wynika natomiast, że złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na redakcję zdania drugiego powołanego zapisu, z której wynika, iż tylko niezłożenie wniosku przez użytkownika wieczystego powoduje, iż właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Taki skutek nie następuje natomiast samoczynnie w przypadku m.in. złożenia wniosku z uchybieniem terminu, jak w tej spawie podnosi Kolegium, a która to okoliczność jest pomiędzy stronami sporna, co oznacza, iż nie do przyjęcia pozostaje argumentacja organu wyrażona w skarżonym orzeczeniu, iż złożenie wniosku z uchybieniem terminu traktuje się jako jego niewniesienie. Brak jest podstawy prawnej do takiego stwierdzenia w oparciu o przywołane wyżej przepisy prawa. Poza tym stosownie do art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (ust. 3). W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1. Natomiast ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia przed kolegium ugody nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 tej ustawy). W drugim etapie postępowania, zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew. Wydając zaskarżone orzeczenie w rozpoznawanej sprawie Kolegium umorzyło postępowanie, opierając się na zapisie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa, w związku z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Przepis ten wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z uwagi na wyżej przywołane przesłanki bezprzedmiotowości postępowania brak jest podstaw do umorzenia postępowania w tej sprawie. Nie sposób bowiem uznać uchybienia terminu do wniesienia środka jakim jest wniosek użytkownika wieczystego złożony w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na którą to okoliczność powołuje się organ, za przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie nawet ewentualna okoliczność złożenia wniosku z uchybieniem terminu nie uprawnia organu orzekającego do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego lecz zobowiązuje organ do jego merytorycznego rozpoznania. Złożenie takiego wniosku z uchybieniem terminu może rodzić jedynie taki skutek jak odmowa przyznania uprawnienia, a nie podstawa do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Istota sprawy uregulowanej w art. 78 i następnych powołanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany). Jak wynika z przytoczonych już wyżej przepisów, jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Kolegium nie ma możliwości orzeczenia w inny sposób, jak tylko w sposób określony w tym przepisie. Wydane natomiast w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Spółce możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została końcowo rozstrzygnięta. Skoro w ocenie Kolegium strona złożyła wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości z uchybieniem terminu przewidzianego przepisem art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jednocześnie nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, co w sprawie jest poza sporem, to złożenie wniosku z uchybieniem terminu uzasadnia, w ocenie Sądu, jego oddalenie. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Wskazuje na to między innymi rodzaj orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed kolegium: ustalających nową wysokość opłaty lub oddalających wniosek. Takie rozstrzygnięcie sprawy umożliwia stronie zakończenie, tego w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Rozstrzygnięcie podjęte przed organem administracji traci wówczas moc, a wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. W świetle powyższych rozważań na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie mógł wypowiedzieć się odnośnie sporu pomiędzy stronami, co do charakteru terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 tej ustawy, jak również wypowiedzenia się co do charakteru soboty jako dnia ustawowo wolnego od pracy uwagi na okoliczność, iż takie rozstrzygnięcie byłoby przedwczesnym wobec konieczności rozpoznania sprawy przez Kolegium w kontekście rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 tej ustawy. Podobnie zawarty w skardze wniosek o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpatrzenie kwestii, iż aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona w mniejszej wysokości nie może być rozpoznany przez Sąd jako przedwczesny z uwagi na brak rozstrzygnięcia Kolegium o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto jak wskazano wyżej sądy administracyjne są powołane jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. Sądy nie posiadają jednak uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy, do czego powołane zostały jedynie organy administracji publicznej. Przy czym w sprawach z zakresu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, uregulowanej ustawą o gospodarce nieruchomościami, merytoryczne rozstrzyganie należy do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego oraz sądu powszechnego w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia ma natomiast ten skutek, że sprawa objęta skargą do sądu administracyjnego powraca do organu w celu ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnić należy również, iż na podstawie art. 153 ustawy ppsa. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone orzeczenie z powodu jego wydania z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 Kpa oraz art. 79 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.