II SA/Ol 240/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego I. stwierdza że uchwała nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego została wydana z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Miejska powołała na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego B. K.. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.), Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 25 kwietnia 2006r. Rada Miejska podjęła uchwałę powołująca na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego B. K.. W piśmie z dnia 13 lutego 2008r. kierowanym przez Burmistrza Miasta do Wojewody, udzielono informacji, iż B. K., dotychczasowy pracownik gminy, została powołana na etatowego zastępcę kierownika USC , w drodze awansu, bez zachowania procedury konkursowej. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust.3 ustawy z dnia 29 września 1986r. Prawo aktów stanu cywilnego, rada gminy może powołać innego niż Burmistrz lub Wójt kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępców. Akt powołania, o którym mowa powyżej, jest aktem powierzającym jedynie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000r. Sygn. akt KPIN 480/1999). Natomiast nawiązanie stosunku pracy z zastępcą kierownika urzędu stanu cywilnego reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych. Podkreślono, iż sposoby zatrudniania pracowników samorządowych, określa art. 2 w/w aktu prawnego. Zdaniem organu nadzoru analiza tego artykułu pozwala na przyjęcie, iż na stanowisku kierownika i zastępcy urzędu stanu cywilnego, zatrudnienie może mieć miejsce wyłącznie na w drodze mianowania, pod warunkiem umieszczenia tych stanowisk w wykazie stanowisk pracy, określonych w statucie gminy (art. 2 pkt. 2) lub na podstawie umowy o pracę (art. 2 pkt. 4). Zgodnie zaś z art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych: nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym wymienione w art. 2 ust. 2 i 4 tejże ustawy jest otwarty i konkurencyjny oraz wymaga przeprowadzenia obligatoryjnej procedury przewidzianej w tym przepisie i następnych. Wskazano, iż powołana ustawa statuuje zasadę przeprowadzania konkursów na wszystkie wymienione powyżej stanowiska, nie wprowadzając przy tym żadnych wyjątków. Znajduje ona zastosowanie również do kandydatów - na takie stanowiska urzędnicze - którzy są już zatrudnieni w danym urzędzie na innym stanowisku. Powyższe odnosi się również do powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Niezachowanie procedury przewidzianej w art. 3a-3d ustawy o pracownikach samorządowych przy zatrudnianiu B. K. na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego powoduje, iż została ona powołana niezgodnie z prawem i nie może wykonywać powierzonych jej czynności. Wskazano również, iż stanowisko zbieżne w w/w poglądem zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2007r. sygn. akt II OSK 1445/07. W świetle dokonanych ustaleń brak jest podstaw do odstąpienia od przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego i konieczne jest usunięcie wadliwej uchwały z obrotu prawnego ze względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli W związku z tym, iż uchwała Rady Miejskiej nr "[...]" w sprawie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, została podjęta w dniu "[...]", tj. w chwili wnoszenia niniejszej skargi minął rok od jej podjęcia, organ nadzoru wnosi o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Wskazano również, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Organ nadzoru podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie uchybiono terminowi do jej przedłożenia wojewodzie. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska wskazała, iż uwzględnia argumentację organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]", w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Podstawę prawą zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody, który kontrolując uchwałę Rady Miejskiej, nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego wskazał na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, polegające na powołaniu Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w "[...]" bez przeprowadzenia konkursu. Stwierdzić należy, iż zagadnienia związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób regulują przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 roku - Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.). Z przepisów tych wynika, iż czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy) - art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Kierownikiem urzędu stanu cywilnego, stosownie do treści art. 6 ust. 2 w/w ustawy, jest wójt lub burmistrz (prezydent). W myśl natomiast art. 6 ust. 3 ustawy, rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Powołane przepisy określają, kto wykonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, pozwalając jednocześnie na powierzenie tych czynności innej osobie. Przepisy te wskazują również organ, który jest właściwy do dokonania powołania, a właściwie powierzenia czynności, bowiem przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego niż wójt, nie kreuje możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. W treści tego przepisu nie zawarto bowiem żadnych sformułowań, z których miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy. Kwestie związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie przewidzianym w ustawie - Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego, reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Wskazać należy, iż szczegółowe unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 - 7 ustawy, która w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych, wśród których znajduje się stanowisko kierownicze - zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego. Z przepisów tych wyraźnie wynika, iż zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania. Zgodnie z art. 3a ust. 1 powołanej ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe natomiast zasady przeprowadzania naboru w trybie konkursu określone zostały w art. 3a ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy. Odnosząc się zatem do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt I PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska (funkcji) i nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy powstałym na podstawie powołania. Przepis art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru pracy na stanowisku kierownika, czy zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Jest to pracownik, który nie koniecznie musi kierować pracą innych osób, ale jest to osoba wyposażona w istotne uprawnienia decyzyjne z szeroko rozumianego prawa rodzinnego, a charakter wykonywanej przez kierownika czy zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego pracy wymaga niezależności w podejmowaniu czynności. Stwierdzić zatem należy, iż zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego nie jest zatrudniany na podstawie powołania, ale na podstawie umowy o pracę lub na podstawie mianowania - jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy (art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza lub prezydenta) do zawarcia z powołanym na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego kandydatami umowy o pracę czy też sporządzenia aktu mianowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 jest otwarty i konkurencyjny. Z treści przepisu art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie można wyprowadzać wniosku, że osoby zatrudnione w urzędzie nie podlegają obowiązkowi konkursowemu. Sformułowanie "zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4" użyte w tym przepisie nie oznacza, iż konkurs taki jest wymagany jedynie w przypadku nowego zatrudnienia, czyli dla kandydata spoza urzędu, lecz ma na celu ograniczenie obowiązku przeprowadzenia konkursu jedynie w odniesieniu do pracowników zatrudnianych na podstawie mianowania (art. 2 pkt 2) lub umowy o pracę (art. 2 pkt 4). Skoro zatem zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego należy do osób zatrudnianych w sposób wymieniony w art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych czyli w drodze mianowania bądź umowy o pracę to oczywiste jest że obsadzenie tego stanowiska musi być poprzedzone otwartym konkursem, przeprowadzanym w trybie art. 3a-d ustawy o pracownikach samorządowych. Wskazać również należy, iż ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez wolne stanowisko urzędnicze. Powołując się na podejmowane w literaturze próby zdefiniowania tego pojęcia ( vide: Jacek Borowicz "Z problematyki otwartego i konkurencyjnego naboru na wolne stanowisko urzędnicze w samorządzie terytorialnym" w Samorząd Terytorialny - nr 10/2007 str. 48 ) wskazywał iż za wolne można uznać stanowisko , które: " a) istnieje w strukturze organizacyjnej danego pracodawcy samorządowego i jako takie wymaga obsadzenia (jest przewidziane przez przepisy odpowiedniego szczebla organizujące dany podmiot samorządowy); może to być stanowisko już istniejące zgodnie z danym stanem organizacji podmiotu zatrudniającego lub też nowo utworzone ( np. takie, które powstaje w wyniku reorganizacji danego samorządowego zakładu pracy), b) zatrudnienie na danym stanowisku pracy jest wykonywane na podstawie stosunku pracy wynikającego z mianowania lub umowy o pracę ( art. 2 pkt 2 i 4 ust. o pracownikach samorządowych), c) nie ma ( lub jest wiadomo, że w przyszłości nie będzie) osoby fizycznej, którą z pracodawcą samorządowym łączyłby stosunek pracy, którego przedmiotem byłoby wykonywanie pracy na danym stanowisku urzędniczym." Z powyższych rozważań wynika, iż wolnym stanowiskiem jest zatem stanowisko, które pozostaje nie obsadzone np. z powodu odwołania osoby dotychczas je zajmującej, jak również nowo utworzone. W rozpoznawanej natomiast sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, powołanie na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w "[...]" odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślić należy, iż uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 ustawy, przewidującego, że nabór na stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny. Badając zatem zgodność zaskarżonej uchwały, która podjęta została z pominięciem art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie przedmiotowa uchwała została we właściwym terminie przedłożona Wojewodzie, nie jest ona też aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął znacznie dłuższy czas niż jeden rok. Dlatego też Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w punkcie I wyroku iż została ona wydana z naruszeniem prawa. W punkcie II wyroku na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.