II SA/Ol 248/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. i D. Z. oraz K. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z dnia 25 maja 2016 r. nr ORN.0007.39.2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...] postanawia: 1/ odrzucić skargę, 2/ zwrócić skarżącym uiszczony wpis od skargi w kwocie 900 zł (dziewięćset złotych). Pismem z 19 marca 2025 r. K. i D. małżonkowie Z. oraz K. W. (dalej jako: "skarżący) – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku Nr ORN.0007.39.2016 z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z [...], dalej jako: "uchwała") i wnieśli o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 2 pkt f i ust. 3 pkt a tej uchwały, zarzucając rażące naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Niniejsza skarga została poprzedzona "Wezwaniem do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Olecku w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" z 24 lutego 2025 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że uchwała ma bezpośredni wpływ na ich sytuację i rażąco narusza przysługujące im prawo własności. Powołali się na art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem skarżących inwestycja ma niekorzystny wpływ na ich nieruchomości, ponieważ powoduje znaczne zacienienie. Nadmierne zacienienie nieruchomości przez budynek znajdujący się na sąsiedniej działce może prowadzić do ograniczenia możliwości korzystania z niej, konsekwencją czego jest obniżenie wartości nieruchomości. Dodali, że nadmierne zacienienie stanowi immisję, nawet jeśli wzniesienie obiektu nastąpiło w zgodzie z planem miejscowym. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podnieśli szereg zarzutów dotyczących inwestycji powstającej na sąsiedniej nieruchomości oraz zarzucili niezgodność projektu budowlanego ze Studium, m.in. w zakresie ilości miejsc postojowych. Wyjaśniając swój interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę skarżący wskazali, że są właścicielami lokali w budynku przy ul. [...], co potwierdza stan prawny ujawniony w księgach wieczystych. Wskazali, że źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej może być nie tylko prawo administracyjne, ale też prawo cywilne, np. prawo własności, z którego można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne podnieśli, że prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy uchwała godzi w sferę prawną podmiotu poprzez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. poprzez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Zarządzeniem z 19 maja 2025 r. Sąd wezwał skarżących do wykazania stosownym dowodem, że ww. uchwała narusza interes prawny skarżących w sposób wskazany w skardze, to jest przez zacienienie lokali, które są ich własnością – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58§ 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a"). Pismem z 2 czerwca 2025 r. skarżący powtórzyli, że są właścicielami lokali mieszkalnych nr [...], znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzone uchwałą ustalenia dopuszczają zabudowę o parametrach, które skutkują znaczącym ograniczeniem dostępu światła dziennego do lokali skarżących, w szczególności od strony północno-zachodniej, co jest sprzeczne z podstawowymi wymogami funkcjonalności i standardów urbanistycznych. Zacienienie to stanowi realne ograniczenie z prawa własności – w sposób pogarszający warunki zamieszkiwania, wpływający negatywnie na wartość nieruchomości oraz komfort życia mieszkańców. Tym samym dochodzi do naruszenia interesu prawnego skarżących, nie tylko w znaczeniu subiektywnym, ale również – zgodnie z orzecznictwem – w aspekcie obiektywnym. Na poparcie swojego stanowiska załączyli 8 wydruków zdjęć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi sąd skargę odrzuca. Przesłanki odrzucenia skargi zostały określone w art. 58 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej jako: "ustawa zmieniająca") nowe brzmienie otrzymał art. 52 p.p.s.a., art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na mocy art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta 25 maja 2016 r. Dlatego do skargi wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r.,sygn. akt II OPS 2/07, pub. ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., w przypadkach gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio przez stronę skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony, bowiem jak wynika z akt sprawy, skarżący wnieśli do organu 24 lutego 2025 r. "Wezwanie do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Olecku w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Organ nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowej wezwanie, a skarga do Sądu została wniesiona 20 marca 2025 r. Tym samym w sprawie został dochowany sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm., dalej jako: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W miejscu tym wyjaśnić należy, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu zaś rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zob. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet sam fakt posiadania konkretnego, aktualnego, indywidualnego interesu prawnego nie jest wystarczający do posiadania legitymacji procesowej. W postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dodatkowo zostać spełniona przesłanka "naruszenia tego interesu przez zaskarżoną uchwałę". Oznacza to, że skarga ta w istocie jest prawnym środkiem ochrony "realnego, własnego interesu prawnego i uprawnień jednostki przed bezprawnym działaniem organów samorządu terytorialnego, które ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację interesu prawnego bądź uprawnienia. Tym samym należy w niej widzieć jedno z podstawowych uprawnień jednostki w państwie demokratycznym, gwarantującym każdemu prawo do sądu" (E. Wójcicka, Actio popularis w prawie polskim, PiP 2015, nr 11, s. 74-75). Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna bowiem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że prawo do zaskarżenia aktu prawa miejscowego przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Jak wynika z akt sprawy, skarżący są właścicielami lokali mieszkalnych, znajdujących się w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, a nie na terenie, który obejmuje sporna uchwała. Samo to jednak nie wyklucza legitymacji do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali jednak, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny. Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia ich ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Skoro nieruchomości należące do skarżących są położone poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących względem własnej nieruchomości. Co za tym idzie, uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia nie może naruszać ich interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej opisany. Za naruszenie takie nie mogą być uważane okoliczności, na które powołują się skarżący, polegające na nadmiernym zacienieniu nieruchomości skarżących przez budynek znajdujący się na sąsiedniej działce, co zdaniem skarżących może prowadzić do ograniczenia możliwości korzystania z ich własności, a w konsekwencji obniżyć wartość należących do nich nieruchomości oraz zmniejszyć komfort zamieszkania. Natomiast zagadnienia dotyczące ewentualnych immisji związanych z lokalizacją przyszłych inwestycji na działkach objętych planem poprzez zacienianie nieruchomości sąsiednich nie podlegają ocenie przez organ stanowiący gminy w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z zacienianiem nieruchomości skarżących, w aspekcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, podlegały natomiast rozważeniu na etapie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, który – zdaniem skarżących – powoduje zacienienie ich lokali. Na etapie postępowania planistycznego nie sposób oczekiwać od organu ustaleń, czy z uwagi na określone przeznaczenie terenu, istnieją obiektywne podstawy do stwierdzenia, że w przyszłości powstanie inwestycja, która będzie powodowała ponadprzeciętne, czy też ponadnormatywne immisje. W postępowaniu dotyczącym zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli skarżący upatrują swojego interesu prawnego w tym, że są właścicielami sąsiedniej nieruchomości, powinni wykazać jak plan miejscowy wpływa na sposób wykonywania prawa własności, a w szczególności czy ogranicza to prawo. Przy czym należy mieć na względzie, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 78 oraz z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 2). Tym samym nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę prawa własności. Jest to o tyle istotne, że z załączonych do pisma z 2 czerwca 2025 r. zdjęć nie wynika, aby budynek posadowiony na sąsiedniej działce, znajdującej się w granicach zaskarżonego planu miejscowego, ponadnormatywnie zacieniał nieruchomości skarżących. Ostatecznie wyjaśnić trzeba, że z samej istoty planowania przestrzennego wynika, że działania gminy w tym zakresie mogą mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym mogą mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli. Takie prawne naruszenie trzeba wykazać. W rozpoznawanej sprawie zaś skarżący na wezwanie Sądu takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazali. Przyjęte ustalenia planistyczne w bezpośredni sposób nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Skoro bowiem ich nieruchomości znajdują się poza obszarem planu, to nie zmienia on przeznaczenia i sposobu ich zagospodarowana. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 2 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego (pkt 2 sentencji postanowienia).