II SA/Ol 251/12

Dnia 8 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 roku sprawy ze skargi Gminy – Burmistrza na opinię Kuratora Oświaty z dnia "[...]", znak: "[...]" w przedmiocie zamiaru utworzenia zespołu szkół oddala skargę. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2012 r., Burmistrz zwrócił się do Kuratora Oświaty o wyrażenie pozytywnej opinii w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Podstawowo - Gimnazjalnych w O. przy ul. "[...]", w skład którego wchodziłyby Szkoła Podstawowa nr "[...]"w O. i Gimnazjum nr "[...]" w O. Burmistrz podał, że obie szkoły funkcjonują samodzielnie. W szkole podstawowej przy ul. "[...]" uczy się 218 uczniów i pracuje 25 nauczycieli, zaś w gimnazjum przy ul. "[...]" uczy się 225 uczniów i zatrudnionych jest 24 nauczycieli. Wyjaśnił, że utworzenie zespołu szkół podyktowane zostało względami ekonomicznymi i demograficznymi i ma na celu usprawnienie działalności administracyjnej i gospodarczej w obu szkołach. Podniósł, że szkoły będą się mieściły w jednym budynku ze wspólną administracją i obsługą. Uczniowie korzystać będą ze wspólnej sali gimnastycznej, biblioteki i gabinetu pedagoga. Na parterze usytuowane zostaną wspólne dla obu szkół: pokój nauczycielski, kancelaria, gabinet dyrektora i biblioteka. Oddzielne będą natomiast pomieszczenia świetlicy, sanitariaty i pomieszczenia lekcyjne (szkoła podstawowa zajmie pierwsze piętro, zaś gimnazjum - drugie piętro). Burmistrz podniósł, że do subwencji oświatowej Gimnazjum nr "[...]" gmina dopłaca około 700 tys. zł, zaś połączenie obu szkół spowoduje racjonalizację zatrudnienia i kosztów działalności administracyjno - gospodarczej, ponadto usprawni organizację zespołu i przyczyni się do bardziej racjonalnego i funkcjonalnego wykorzystania sal lekcyjnych i pomocy dydaktycznych. Zdaniem Burmistrza, zwiększy się też szansa na pozyskanie środków pozabudżetowych na realizację inwestycji w zespole. Zaznaczył, że nie planuje zwolnienia nauczycieli, z wyjątkiem przypadków zmniejszenia się liczby uczniów w zespole, powrotu nauczycieli z urlopów zdrowotnych lub macierzyńskich lub braku możliwości podziału na grupy. W ocenie organu gminy, większa liczba uczniów w szkole nie zakłóci realizacji programu dydaktyczno – wychowawczego, lecz ukierunkuje go na rozwijanie umiejętności i zdolności uczniów oraz pozwoli na uzyskanie większej subwencji i bardziej gospodarne zarządzanie jednostkami oświatowymi. Do wniosku załączono projekt aktu założycielskiego oraz dwie negatywne uchwały rad pedagogicznych przedmiotowych szkół. W uzasadnieniu projektu aktu założycielskiego podano, że za połączeniem szkół w zespół przemawia obniżenie kosztów ogólnego administrowania szkołami, gdyż będą one działać pod kierunkiem jednego dyrektora, ze wspólną administracją i obsługą, ograniczenie kosztów związanych z utrzymaniem budynku, stopniowe zmniejszanie się liczby uczniów oraz względy merytoryczne, wśród których wymieniono korzystanie ze wspólnej bazy dydaktycznej, biblioteki, świetlicy, sali gimnastycznej, pracowni językowych i informatycznych, szatni, sanitariatów, sekretariatu i pokoju nauczycielskiego. Ponadto oceniono, że utworzenie zespołu szkół poprawi warunki organizowania doraźnych zastępstw i umożliwi efektywne kształtowanie długofalowej polityki kadrowej. W ocenie organu gminy, połączenie szkół zwiększy integrację nauczycieli, pozwoli na organizowanie wspólnych szkoleń i uroczystości szkolnych oraz zwiększy bezpieczeństwo w szkole przez rozbudowę monitoringu. Rada Pedagogiczna Gimnazjum nr "[...]" stwierdziła w uzasadnieniu podjętej dniu 18 stycznia 2012 r. uchwały nr "[...]" w sprawie opinii do projektu aktu założycielskiego Zespołu Szkół Podstawowo – Gimnazjalnych, że niż demograficzny uzasadnia utworzenie w mieście docelowo jednej szkoły podstawowej i jednego gimnazjum, nie zaś zespołu szkół. Wskazała, że w zespole sala gimnastyczna będzie nadmiernie obciążona, co spowoduje brak możliwości korzystania z niej przez uczniów gimnazjum, z uwagi na pierwszeństwo uczniów szkoły podstawowej, oraz powstaną problemy z korzystaniem z przebieralni przed lekcjami wychowania fizycznego. Rada zauważyła, że pomoce dydaktyczne dla uczniów szkoły podstawowej i gimnazjum różnią się znacznie i nie będą wykorzystywane przez uczniów obu szkół, zaś różnice w programach nauczania, nie pozwolą na rzeczywiste poprawienie organizowania doraźnych zastępstw. Wskazała też na brak możliwości wydawania posiłków 70 uczniom na jednej przerwie. Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej nr "[...]" swoje negatywne stanowisko uzasadniła natomiast obawą o bezpieczeństwo dzieci, w tym sześcioletnich, w środowisku gimnazjalnym i zaproponowaną niedostateczną bazą lokalowo – dydaktyczną, która wymusi konieczność nauki w systemie dwuzmianowym i uniemożliwi prowadzenie wszystkich dotychczasowych zajęć pozalekcyjnych, w szczególności dla uczniów dojeżdżających z trenów wiejskich. Wskazała też, że obecne położenie szkoły (w centrum miasta i w sąsiedztwie obiektów sportowych) pozwala na bezpieczne dotarcie dzieci do szkoły i na optymalne wykorzystanie czasu przeznaczonego na zajęcia sportowe. Rada podniosła ponadto, że budynek szkoły został wyremontowany, w tym przy udziale rodziców uczniów, a sale są wyposażone we wszelkie niezbędne pomoce dydaktyczne. Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), w dniu 14 lutego 2012 r. negatywnie zaopiniował połączenie Szkoły Podstawowej nr "[...]" i Gimnazjum nr "[...]" w Zespół Szkół Podstawowo - Gimnazjalnych w O. Kurator podniósł w uzasadnieniu, że sieć szkół powinna zaspokajać oczekiwania i potrzeby dzieci oraz powinna być dostosowana do warunków i lokalnych potrzeb. Ocenił, że przedstawione przez organ prowadzący dane demograficzne wskazują na względnie stałą liczbę uczniów zamieszkałych w obwodach szkół, zaś czynnik ekonomiczny nie może przesądzać o treści decyzji w tej sprawie. W ocenie Kuratora Oświaty, w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie opinii Burmistrz nie przedstawił dostatecznych informacji o sposobie racjonalizacji zatrudnienia (przy jednoczesnym zapewnieniu, że nie zakłada likwidacji żadnego stanowiska) oraz o usprawnieniu organizacji pracy zespołu, racjonalnym i funkcjonalnym wykorzystaniu sal lekcyjnych i pomocy dydaktycznych dla uczniów. Nie zawarł też szczegółowej analizy pozwalającej na ocenę efektów ekonomicznych uzasadniających planowaną zmianę i związku między oszczędnościami a pozyskiwaniem nowych środków pozabudżetowych w projektowanym zespole. Nie wskazał również sposobu zagospodarowania budynku po Szkole Podstawowej nr "[...]". Kurator Oświaty zaznaczył, że rady pedagogiczne obu planowanych do połączenia placówek negatywnie zaopiniowały akt założycielski Zespołu Szkół Podstawowo - Gimnazjalnych w O. Kurator wywiódł, że szkoły podstawowe powinny tworzyć grupę z przedszkolami, a gimnazja z liceami lub innymi szkołami ponadgimnazjalnymi, gdyż nowa podstawa programowa zakłada spójność programową gimnazjum i szkół ponadgimnazjalnych. Ocenił, że połączenie w zespół Szkoły Podstawowej nr "[...]" i Gimnazjum nr "[...]" nie stanowi pozytywnej zmiany w procesie edukacyjnym i w jego organizacji. Połączenie tych szkół nie wpłynie bowiem na poprawę warunków nauki i zwiększenie szans edukacyjnych uczniów, natomiast spowoduje znaczne zwiększenie liczby użytkowników budynku, utrudni zapewnienie uczniom bezpieczeństwa i korzystanie z wielu pomieszczeń budynku, które będą przeznaczone do wspólnego użytku szkoły podstawowej i gimnazjum. W złożonej skardze Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonej opinii i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że argumentacja Kuratora Oświaty ma charakter ogólny, odwołuje się bowiem do ustawy o systemie oświaty i do założeń reformy programowej, a nie uwzględnia przesłanek, którym kierował się organ gminy podejmując decyzję o zamiarze utworzenia zespołu szkół. Zdaniem skarżącego, Kurator nie wyjaśnił, dlaczego połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum jest niedopuszczalne. Organ nadzoru nie odniósł się bowiem do argumentów organu prowadzącego dotyczących kwestii merytorycznych, ekonomiczno – organizacyjnych i kadry pedagogicznej, a ponadto nie wykazał, że utworzenie zespołu wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej i spowoduje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach zespołu. W ocenie skarżącego, bez znaczenia był fakt, że akt założycielski zespołu został zaopiniowany negatywnie przez obydwie rady pedagogiczne szkół, gdyż opinie te stanowią tylko wymóg formalny. Burmistrz zarzucił, że Kurator bezpodstawnie zasugerował zamiar redukcji etatów nauczycieli przez organ prowadzący. Skarżący stwierdził ponadto, że brak informacji o sposobie zagospodarowania budynku po Szkole Podstawowej Nr "[...]" jest bez znaczenia, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zarzucił również, że Kurator winien był ocenić warunki, w jakich odbywa się nauka w Szkole Podstawowej nr "[...]", która nie spełnia w pełni wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a w jakich będą pobierały naukę dzieci w projektowanym zespole. Zaznaczył, że budynek Gimnazjum nr "[...]" został zmodernizowany. W ocenie skarżącego, stanowisko Kuratora, że powołanie do życia Zespołu nie poprawi jakości pracy, procesów i warunków kształcenia, było arbitralne, gołosłowne i niezgodne z prawdą. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona opinia nie została wydana przez Kuratora Oświaty, lecz przez Wicekuratora Oświaty, działającego bez upoważnienia, co zdaniem skarżącego, podważa legalność wydanej opinii. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Wywiódł w uzasadnieniu, że ustawodawca stanowiąc o obowiązku uzyskania pozytywnej opinii kuratora w przypadku połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół, zabezpieczył system oświaty przed pochopnym podejmowaniem decyzji przez organy prowadzące szkoły. Podkreślił, że w ustawie nie określono zakresu badania sprawy i kryteriów, w oparciu o które kurator oświaty wydaje opinię w przedmiocie połączenia szkół. Zdaniem organu nadzoru, nadrzędnym celem wszelkich działań w obszarze oświaty jest dobro dziecka. Z tego względu, istotne było przywołanie w opinii - obok odniesienia się do stanu faktycznego - założeń reformy programowej i wskazanie na kwestię bezpieczeństwa uczniów. Kurator stwierdził, że system oświaty został dostosowany do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Z tego względu zasadą powinno być kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Zdaniem Kuratora, projekt łączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół stoi w sprzeczności z ideą zapoczątkowanej w 1998 r. reformy oświatowej. Stwierdził ponadto, że w opinii odniósł się do wszystkich przedstawionych we wniosku argumentów i ocenił, że przesłanki organu prowadzącego były enigmatyczne i ogólnikowe, a także zawierały sprzeczne stwierdzenia w kwestii ograniczenia zatrudnienia w łączonych szkołach. Wskazał na nieprecyzyjnie i bez jakiegokolwiek wyliczenia stwierdzenie skarżącego, że gmina dopłaca do subwencji oświatowej ok. 700 tys. zł oraz na ogólnikową prognozę zwiększenia szans na pozyskanie środków pozabudżetowych na realizację projektów edukacyjnych i inwestycje w zespół szkół. Kurator nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem skarżącego odmawiającym opinii rad pedagogicznych waloru merytorycznego. Podkreślił, że wobec jednomyślności obu uchwał, obszernie merytorycznie uzasadnionych, nie mógł ich pominąć przy ocenie zasadności projektowanej zmiany w sieci szkół w gminie O. Kurator podniósł, że oceniając zamiar połączenia szkół w zespół, zbadał warunki, w jakich odbywa się nauka w Szkole Podstawowej nr "[...]"i warunki funkcjonowania Gimnazjum nr "[...]". Stwierdził, że znał problematykę bezpieczeństwa przeciwpożarowego Szkoły Podstawowej nr "[...]" w zakresie przedstawionym w pismach Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. z dni 12 i 17 listopada 2011 r. i w raporcie z próbnej ewakuacji tej szkoły. Organ nadzoru pedagogicznego stwierdził, że samodzielnie zgromadził i dysponował pełną dokumentacją pozwalającą na sformułowanie opinii o warunkach pobierania nauki przez dzieci w projektowanym zespole. Nie zgodził się ze skarżącym, że w zespole nastąpi poprawa warunków nauki i zwiększenie szans edukacyjnych uczniów, gdyż nie istnieje bezpośredni związek między modernizacją budynku szkoły a zapewnieniem wysokiego standardu kształcenia. Podniósł ponadto, że Wicekurator Oświaty był właściwie umocowany do wydania zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest opinia Kuratora Oświaty z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie połączenia Szkoły Podstawowej nr "[...]" i Gimnazjum nr "[...]" w Zespół Szkół Podstawowo - Gimnazjalnych w O. Zaskarżona opinia została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ustawodawca ograniczył zatem przewidzianą w ust. 1 art. 62 cytowanej ustawy swobodę organu prowadzącego szkoły w zakresie łączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół, przewidując obligatoryjny wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Z treści cytowanego wyżej przepisu nie wynika wprost, jakie okoliczności winien brać pod uwagę organ nadzoru pedagogicznego oceniając zgłoszony przez organ prowadzący szkoły zamiar połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół. Powyższe nie oznacza dowolności w tym zakresie, gdyż należy mieć na względzie określone w ustawie o systemie oświaty zadania kuratora oświaty. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. Przedmiot nadzoru pedagogicznego i kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określa art. 33 ustawy o systemie oświaty. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, w tym na zapewnieniu uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, analizowaniu efektów tej działalności oaz innej działalności statutowej szkół i placówek i udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Oceniając zamiar połączenia przedmiotowych szkół w zespół, nie można również pominąć założeń reformy oświatowej. Głównym celem tej reformy było upowszechnienie wykształcenia na poziomie średnim i wyższym, wyrównanie szans w dostępie do edukacji i podnoszenie jakości oświaty. Realizacji tych celów służyło m.in. utworzenie nowego ustroju szkolnego: sześcioletniej szkoły podstawowej, trzyletniego gimnazjum i szkół ponadgimnazjalnych (zob. druk nr 389 Sejmu RP III kadencji). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 135/12). Podnieść ponadto trzeba, że opinia kuratora oświaty w sprawie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc określoną prawem formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie może wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 532/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zakwestionowana opinia spełnia wskazane wyżej wymogi. Z treści opinii wynika bowiem, że w ocenie Kuratora Oświaty za wydaniem negatywnej opinii o połączeniu szkoły podstawowej z gimnazjum przemawiał fakt, że połączenie to nie doprowadzi do poprawy jakości pracy, procesów i warunków kształcenia, gdyż znaczne zwiększenie użytkowników budynku utrudni korzystanie z wielu pomieszczeń szkoły i ograniczy możliwość zapewnienia uczniom bezpieczeństwa. Organ nadzoru wskazał też na brak dostatecznych informacji dotyczących kwestii racjonalizacji zatrudnienia, funkcjonalnego wykorzystania sal lekcyjnych i pomocy dydaktycznych oraz brak szczegółowej analizy skutków ekonomicznych połączenia szkół. Opinia ta, wbrew zarzutowi skargi, zawiera zatem merytoryczną ocenę wszystkich okoliczności sprawy, zawartych we wniosku z dnia 27 stycznia 2012 r. Z treści powyższego wniosku wynika, że planując utworzenie zespołu szkół kierowano się m.in. względami demograficznymi. Zasadnie jednak Kurator podniósł, że liczba uczniów w tych szkołach jest względnie stała, a w latach szkolnych 2012/13 i 2013/14 nawet nieznacznie wzrośnie. Argument organu prowadzącego szkoły, że stopniowo maleje liczba uczniów nie znalazł więc potwierdzenia w danych zawartych w uzasadnieniu projektu aktu założycielskiego zespołu szkół. Uzasadniona była też ocena, że proponowana zmiana nie wpłynie na poprawę jakości procesu edukacyjnego w zespole, tj. warunków nauki i zwiększenie szans edukacyjnych uczniów. Wbrew stanowisku Burmistrza, mimo że budynek Gimnazjum nr "[...]" został zmodernizowany, okoliczność ta nie przesądza o poprawie warunków nauki uczniów w zespole szkół. Należy bowiem zauważyć, że połączenie przedmiotowych szkół w zespół niewątpliwie spowoduje znaczne zwiększenie liczby użytkowników budynku, w którym mieści się obecnie tylko gimnazjum. Dwukrotne zwiększenie liczby uczniów w jednym budynku będzie skutkowało ograniczeniem liczby sal lekcyjnych dla każdej ze szkół. Powyższe, w konsekwencji wymusi wprowadzenie systemu nauki dwuzmianowej. Taki system nauki ograniczy z kolei możliwość realizacji w budynku szkoły zajęć pozalekcyjnych, rozwijających zainteresowania i wyrównujących szanse edukacyjne uczniów, prowadzonych obecnie przez każdą ze szkół odrębnie i ograniczy możliwość uczestniczenia w tych zajęciach dojeżdżających uczniów. Planowane połączenie szkół utrudniłoby uczniom obu szkół również korzystanie ze wspólnej biblioteki. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie podstawowych warunków niezbędnych do realizacji przez szkoły i nauczycieli zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz programów nauczania (Dz. U. nr 6, poz. 23), zbiory biblioteki szkolnej powinny zawierać podstawy programowe obowiązujące w danym typie szkoły i na danym etapie edukacyjnym, podręczniki wykorzystywane do realizacji szkolnego zestawu programów nauczania oraz czasopisma metodyczne związane z nauczanymi przedmiotami lub prowadzonymi zajęciami. Warunki korzystania ze wspólnej biblioteki, która musiałaby pomieścić zbiory obu szkół, w tym centrum multimedialne Szkoły Podstawowej nr "[...]", bez wątpienia byłyby gorsze w zespole szkół niż obecnie. Podzielić też należy zarzut braku wykazania racjonalnego i funkcjonalnego wykorzystania pomocy dydaktycznych w zespole szkół podstawowo – gimnazjalnych. Z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 142 ze zm.) wynika, że plany nauczania poszczególnych zajęć edukacyjnych w szkole podstawowej i w gimnazjum są różne. Przepis § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 grudnia 2010 r. przewiduje, że szkoły powinny być wyposażone w pomoce dydaktyczne i sprzęt umożliwiające realizację zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Wyposażenie szkoły w pomoce dydaktyczne powinno umożliwiać realizację szkolnego zestawu programów nauczania. Wobec tego, wątpliwie jest, aby pomoce i środki dydaktyczne w obu szkołach były wykorzystywane w większym zakresie niż to obecnie ma miejsce. Na powyższe zwróciła uwagę również Rada Pedagogiczna Gimnazjum nr "[...]" w uchwale nr "[...]" z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie opinii do projektu aktu założycielskiego. Uzasadnione były również obawy Kuratora Oświaty dotyczące kwestii bezpieczeństwa dwukrotnie większej liczbie uczniów połączonych szkół w jednym budynku. Organ prowadzący szkoły stwierdził, że bezpieczeństwo w zespole szkół będzie zapewnione przez wprowadzenie dyżurów nauczycieli na piętrach i rozbudowę monitoringu. Zauważyć jednak należy, że w budynku gimnazjum miałby uczyć się również dzieci sześcioletnie. Natomiast z uzasadnienia projektu zmiany ustawy o systemie oświaty (druk nr 1343 Sejmu VI kadencji) wynika, że wszystkim skierowanym do klas pierwszych w szkołach sześciolatkom szkoła musi zapewnić warunki opieki i bezpieczeństwa porównywalne do rozwiązań przyjętych w wychowaniu przedszkolnym, co wiąże się z przeniesieniem do szkoły przedszkolnego standardu opieki nad nimi i wzmocnieniem funkcji opiekuńczej szkoły. Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że powstanie Zespołu Szkół Podstawowo – Gimnazjalnych, liczącego około 450 uczniów, których różnica wieku wynosiłaby kilka lat, nie gwarantuje, że będzie on bezpieczniejszy od dwóch mniejszych szkół, w szczególności dla najmłodszych uczniów takiego zespołu. Deklaracja organu prowadzącego szkoły dotycząca sposobu zapewnienia bezpieczeństwa uczniów w połączonych szkołach jest niewystarczająca, nawet przy założeniu, że dopiero w zespole szkół nauczyciele rozpoczęliby dyżury na korytarzach szkolnych, a monitoring zostałby rozbudowany. Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego w Szkole Podstawowej nr "[...]", wskazać należy, że z pism Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia 12 listopada 2011 r. kierowanego do Dyrektor tej szkoły i z dnia 17 listopada 2011 r. kierowanego do Burmistrza wynika, że w tym budynku szerokość użytkowa spoczników w klatce schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną (stwierdzono szerokość 0,98 m, przy wymaganej 1,20 m) nie jest wprawdzie zapewniona, lecz możliwe jest spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w inny sposób, zaproponowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o ile nie pogorszy to warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Ponadto, z pism załączonych do opinii Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr "[...]" wynika, że próbna ewakuacja dzieci z budynku szkoły została przeprowadzona sprawnie i zgodnie z przepisami. Zasadnie w zaskarżonej opinii Kurator Oświaty zarzucił, że Burmistrz nie wykazał, iż powstanie zespołu przyczyni się do racjonalnego i funkcjonalnego zatrudnienia. Zarówno bowiem we wniosku z dnia 27 stycznia 2012 r., jak i w uzasadnieniu projektu aktu założycielskiego, nie przedstawiono żadnych konkretnych rozwiązań w tym względzie. Zauważyć przy tym należy, że organ prowadzący szkoły zastrzegając we wniosku, że nie planuje likwidacji żadnego stanowiska, jednocześnie wskazał, że możliwe jest to, gdy zaistnieje określona sytuacja, np. zmniejszenie się liczby uczniów w zespole, powrót nauczycieli z urlopów zdrowotnych czy macierzyńskich, brak możliwości podziału na grupy, itp. Ponadto, w uzasadnieniu projektu aktu założycielskiego podał, że połączenie szkół obniżyłoby koszty ogólne zarządu (administrowania) szkołami, które weszłyby w skład zespołu. Powyższe sugeruje zatem możliwość redukcji etatów pracowników administracji i obsługi, co na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. potwierdził pełnomocnik organu. Burmistrz nie wyjaśnił też, na czym miałoby polegać efektywniejsze kształtowanie długofalowej polityki kadrowej, czy łatwiejsze zapewnienie kadry pedagogicznej w zespole szkół niż w szkole. Wskazanie natomiast na "lepsze warunki organizowania doraźnych zastępstw" w szkołach nie jest przekonujące szczególnie, jeżeli weźmie się pod uwagę argumenty Rady Pedagogicznej Gimnazjum nr "[...]" zawarte w uzasadnieniu uchwały nr "[...]", wskazujące na to, że nie każdy z nauczycieli zatrudnionych w jednej szkole zastąpić może nieobecnego nauczyciela drugiej szkoły. Możliwość organizowania wspólnych szkoleń i uroczystości szkolnych, czy też integracja nauczycieli łączonych szkół nie stanowią przekonującego i dostatecznego argumentu za połączeniem szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół. Organ prowadzący szkoły powołał się we wniosku również na względy ekonomiczne, w tym obniżenie kosztów administracyjno – gospodarczych i możliwość pozyskania większych środków finansowych. Należy jednak podzielić stanowisko organu nadzoru pedagogicznego, że Burmistrz nie przedstawił dostatecznych informacji uzasadniających powyższe wnioski. Za uzasadniony przy tym uznać należy pogląd wyrażony w zaskarżonej opinii, że czynnik ekonomiczny jest istotnym argumentem, lecz nie przesądza o słuszności decyzji o połączeniu szkół, tym bardziej w sytuacji, gdy nie wiadomo jakie efekty ekonomiczne spowoduje połączenie szkół. Podkreślenia bowiem wymaga, że Burmistrz, pomimo powoływania się przede wszystkim na argumenty ekonomiczne, ani we wniosku z dnia 27 stycznia 2012 r., ani w uzasadnieniu projektu aktu założycielskiego, nie podał nawet szacunkowych kwot oszczędności, które wyniknęłyby z utworzenia zespołu szkół. Nie można bowiem uznać, że takie wyliczenie stanowi kwota "ok. 700.000 zł", którą dopłacać ma gmina O. do subwencji oświatowej Gimnazjum nr "[...]", z uwagi na niedostateczne wykorzystanie budynku. Organ prowadzący gminy nie podał, jakie konkretne wydatki składają się obecnie na tę kwotę. Nie wiadomo też, czy rzeczywiście zostałyby one ograniczone lub wyeliminowane w efekcie połączenia szkół. Nie jest przy tym przekonujące wyjaśnienie, że podanie takich danych jest niemożliwe, gdyż ich brak wykluczałby, np. zaplanowanie budżetu zespołu szkół i prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej. Zauważyć należy, że w "Projekcie zmian w organizacji placówek oświatowych Gminy O.", zawierającym 5 wariantów łączenia szkół w gminie, przedstawiono kwoty szacunkowych oszczędności, które przyniosłyby takie działania, wynikające m.in. z redukcji ok. 14 etatów nauczycieli i pracowników obsługi. Nie wiadomo również, czy i o ile etatów zmniejszyłoby się zatrudnienie oraz czy przyniosłoby to oszczędności, o których mowa we wniosku, a których wysokość mogłaby rzeczywiście przemawiać za połączeniem szkół. Skoro Burmistrz nie oszacował nawet i nie podał prognozowanej wysokości ewentualnych oszczędności, to trudno uznać, że względy ekonomiczne istotnie przesądzają o zaistnieniu szczególnego przypadku uzasadniającego połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół. Dodać należy, że wątpliwości w tym zakresie nie usunęły wywody zawarte w skardze i wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że wprawdzie akt założycielski zespołu wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu, lecz opinie te nie są wiążące. Powyższe nie oznacza jednak, że całkowicie można pominąć te opinie. W niniejszej sprawie rady pedagogiczne obu szkół negatywnie zaopiniowały projekt aktu założycielskiego zespołu szkół i - co istotne - merytorycznie umotywowały zajęte stanowisko, poprzez wskazanie, że stworzenie zespołu szkół pogorszy warunki realizacji procesu dydaktyczno - wychowawczego i zagrozi bezpieczeństwu uczniów. Okoliczność, że wydając zaskarżoną opinię Kurator Oświaty wziął pod uwagę również stanowisko rad pedagogicznych obu szkół, nie stanowi naruszenia prawa. Mając na względzie, że połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół jest dopuszczalne, lecz nosi cechy wyjątku od zasady odrębności tych szkół, zasadnie Kurator Oświaty ocenił, że w niniejszej sprawie organ prowadzący przedmiotowe szkoły nie wykazał, aby połączenie to poprawiło warunki nauki i zwiększyło szanse edukacyjne uczniów, co uzasadniałoby wprowadzenie wnioskowanego połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum. Bezpodstawny jest zarzut, że w zaskarżonej opinii nie odniesiono się do przesłanek, którymi kierował się skarżący podejmując decyzję o zamiarze utworzenia zespołu szkół. Jak już wyżej stwierdzono, Kurator ocenił te przesłanki, wskazał na brak dostatecznych informacji odnośnie do zasadniczych argumentów organu prowadzącego szkoły przemawiających za połączeniem szkół w zespół i wywiódł, że wnioskowane połączenie szkół nie zmieniłoby pozytywnie ani procesu edukacji, ani jego organizacji. Okoliczność, że zasadą jest swoboda organu prowadzącego szkoły w zakresie łączenia szkół nie oznacza, że w każdym przypadku wystąpienia organu prowadzącego szkoły z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół, opinia kuratora oświaty musi być pozytywna. Jedynie bowiem w przypadku wykazania przez organ prowadzący szkoły, że w sprawie zaistniał szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie wyjątku od zasady kształcenia dzieci i młodzieży w samodzielnych typach szkół, negatywna opinia kuratora oświaty mogłaby zostać oceniona jako arbitralna i naruszająca prawo. W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca. Odnosząc się do zarzutu nielegalności zaskarżonej opinii z uwagi na podpisanie jej przez działającego bez upoważnienia Wicekuratora Oświaty, stwierdzić trzeba, że działający w zastępstwie nieobecnego Kuratora Oświaty Wicekurator był umocowany do wydania tej opinii. Z postanowień Regulaminu Organizacyjnego Kuratorium Oświaty w O. wynika bowiem wprost, że w czasie nieobecności Kuratora zastępuje go Wicekurator, a zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie kompetencje Kuratora. W rozpoznanej sprawie zastosowanie miała bowiem konstrukcja "zastępstwa", tj. wejścia w miejsce osoby piastującej funkcje organu, a nie działania z jego upoważnienia, kiedy to niezbędne jest istnienie imiennego upoważnienia dla osoby, której powierzono wydawanie aktów administracyjnych. Dodać należy, że sam brak adnotacji urzędowej, że dana osoba działa z upoważnienia organu lub w jego zastępstwie, nie przekreśla mocy i skutków prawnych wydanego aktu, jeśli stosowne umocowanie istnieje. Przed merytorycznym badaniem sprawy, Sąd rozważył kwestę dopuszczalności skargi i stwierdził, że w tej sprawie zastosowanie ma art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, brak zaś stanowiska tego organu skutkuje przyjęciem rozstrzygnięcia w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Opinia kuratora oświaty w sprawie połączenia szkół podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej opinii z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), skargę należało oddalić.