II SA/Ol 257/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi A. i K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. Wnioskiem z "[...]" K. i A. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" o wydanie pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku położonego w "[...]" na działce nr "[...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" postanowieniem z "[...]" zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z uwagi na uzyskanie informacji, iż w sprawie wydania nieruchomości oraz rozbiórki pomieszczenia wc i ściany ganku położonego w "[...]" na działce "[...]" toczy się postępowanie egzekucyjne. W dniu "[...]" K. i A. B. wystąpili o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że zostało zakończone postępowanie sądowe stanowiące podstawę zawieszenia postępowania. PINB w "[...]", postanowieniem "[...]", odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, ze względu na toczące się postępowanie egzekucyjne dotyczące usunięcia z działki nr "[...]" spornego ganku, a nadto zmarła jedna ze stron. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", a skarga K. i A. B. na postanowienie WINB oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/OI 932/08. PINB w "[...]" postanowieniem z "[...]" podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Następnie, po ponownym rozpoznaniu wniosku K. i A. B. z dnia "[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej jako: k.p.c.), odmówił wnioskodawcom wydania pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku położonego w "[...]" na działce nr "[...]". W uzasadnieniu wskazał m.in., że Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia "[...]" nakazał K. i A. B., aby z działki gruntu oznaczonej nr "[...]", położonej w "[...]" usunęli część ganku (przybudówki, w której znajduje się również toaleta) przylegającego do budynku posadowionego na działce oznaczonej nr "[...]", położonej w "[...]", która to część ganku znajduje się poza granicą między działkami nr "[...]" i "[...]". Część ganku, o której mowa w wyroku Sądu Rejonowego, stanowi również część ganku, o wydanie pozwolenia na użytkowanie którego wnioskowali K. i A. B. Podniósł, iż w myśl art. 365 § 1 k.p.c. - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak więc PINB w "[...]" związany jest wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]". Wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym przepis art. 365 k.p.c. stanowiący o związaniu nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej, a wobec tego jest przepisem prawa materialnego, którego naruszenie stanowi przesłankę kasacyjną. Dodał, że za brakiem możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego ganku przemawia także treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 537/00, zgodnie, z którym niedopuszczalne jest udzielenie na podstawie art. 55 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie (choćby w inny niż dotychczas sposób) budynku objętego obowiązkiem rozbiórki orzeczonym decyzją ostateczną. Co prawda w wyroku tym mowa jest o rozbiórce budynku orzeczonej decyzją ostateczną, ale w ocenie organu wyrok ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu od powyższego orzeczenia A. B. wskazał na niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniósł, iż w jego ocenie wyrok Sądu Rejonowego dotyczy jedynie sposobu korzystania z nieruchomości i nie powinien mieć wpływu na orzeczenie w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z "[...]", Nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Uzasadniając podniósł, iż z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe - czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Oznacza to, że do udzielenia pozwolenia na użytkowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej powstałej przed 1995 r., należy stosować art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W przedmiotowej sprawie ustalone zostało, iż ganek wybudowany został przed 1995 r., w związku z tym procedura legalizacyjna winna być prowadzona w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego też błędem było powołanie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji artykułu 55 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Takie rozstrzygnięcie pozostaje bowiem w sprzeczności z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Odnosząc się do kwestii bezpośredniego stosowania przepisu art. 365 k.p.c. wskazał, iż ewentualne udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie pozostaje w sprzeczności z sentencją wyroku Sądu Rejonowego z dnia "[...]". Przedmiotowy wyrok wiąże bowiem organy w zakresie ustaleń faktycznych, a samo postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dotyczy głównie kwestii technicznej możliwości użytkowania obiektu budowlanego, a nie prawa własności. Zatem w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji stwierdzi "zdatność do użytku wykonanego obiektu" (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.) winien jest wydać pozwolenie na użytkowanie, a przedmiotowy ganek użytkować będzie można do czasu wyegzekwowania wyroku Sądu Rejonowego. Stąd też, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien rozpatrzyć wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z trybem przewidzianym w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. i A. B. żądając jej uchylenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady zaufania obywatela do organów administracji oraz naruszenie zasad ekonomiki procesowej. Podnieśli, że organ odwoławczy miał możliwość usunąć we własnym zakresie zaistniałe w sprawie sprzeczności dotyczące zgromadzonego materiału dowodowego i wydać decyzję w przedmiocie użytkowania dobudowy. Wskazali, iż uwzględniając okoliczność błędnej oceny przez PINB materiału dowodowego w skutek czego doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego, nie zachodziły żadne podstawy do przekazania rozpatrzenia sprawy ponownie przez organ pierwszej instancji, gdyż organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem, którego zakres i kompletność pozwalały na wydanie orzeczenia co do meritum. Argumentowali, że skoro żaden z organów nie zakwestionował kompletności przedłożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej, ani wad tej dokumentacji, to nie zachodziły żadne podstawy do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Konkludując podnieśli, że organ odwoławczy nie powołał się na żadne dowody, których przeprowadzenie w sprawie jest wymagane. Ponadto, polemika organu odwoławczego z treścią decyzji PINB odnosi się wyłącznie do kwestii związanych z interpretacją przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja z dnia "[...]" nie narusza prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Merytoryczną ocenę zarzutów skargi, sprowadzających się w istocie rzeczy wyłącznie do wykazania naruszenia przez organ odwoławczy norm prawa procesowego, poprzedzić należy wskazaniem, iż zasadne jest twierdzenie organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego stanowiące, że z mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe - czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak bowiem bezspornie wynika z akt sprawy ganek (w którym znajduje się również toaleta) przylegający do budynku mieszkalnego posadowionego na działce gruntu nr "[...]" położonej w "[...]" został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. Organ administracyjny po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego prawa, przeprowadza postępowanie legalizacyjne. Jednym z etapów postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej jest wydanie pozwolenia na użytkowanie. Skoro postępowanie legalizacyjne obiektów budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. przeprowadza się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej ustawy, w tym przepisy art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 29/08). W związku z powyższym słusznie podniósł WINB, że błędem było powołanie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji artykułu 55 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Przechodząc do meritum to, jak wynika z treści decyzji będącej przedmiotem skargi, organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji uznał, iż z uwagi na niewyjaśnienie przez organ pierwszoinstancyjny istotnej dla sprawy okoliczności, mianowicie "zdatności do użytku wykonanego obiektu", postępowanie dowodowe winno zostać w znacznej części przeprowadzone ponownie. Uzasadniając swoje stanowisko WINB wskazał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera istotną dla sprawy, niewyjaśnioną kwestię. Decyzja organu drugiej instancji wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego przepisu, organ drugiej instancji może wydać decyzję, o której mowa w sytuacji, w której zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania w całości zachodzi wówczas, gdy organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził w ogóle. Potrzeba natomiast przeprowadzenia postępowania w znacznej części zachodzi wówczas, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające jedynie w mniejszej części, bądź z naruszeniem przepisów postępowania. Zasadą postępowania administracyjnego jest ponowne rozstrzyganie sprawy przez organ wyższego stopnia, uruchomione wniesionym przez stronę środkiem odwoławczym. Organ drugiej instancji obowiązany jest w ramach swojej kompetencji rozpoznać sprawę ponownie w jej granicach i wydać rozstrzygnięcie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Wydanie przez organ decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. stanowi niejako wyjątek od tej zasady. Istotny brak w postępowaniu administracyjnym nie może być uzupełniony przez organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegającą na dwukrotnym rozpoznaniu i dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, iż skarżący zwrócili się do organu o wydanie pozwolenia na użytkowanie ganku. Rozpoznający sprawę w pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia z "[...]" odmówił wnioskodawcom wydania pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku położonego w "[...]" na działce nr "[...]", co zakwestionowane zostało przez organ odwoławczy z uwagi na istotny brak postępowania wyjaśniającego prowadzonego w pierwszej instancji. Rozpatrując niniejszą sprawę nie sposób dopatrzyć się uchybienia normie zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Podzielić należy zatem stanowisko WINB, iż postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji zawiera wadę dającą organowi wyższego stopnia podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Zauważyć należy, iż WINB wyczerpująco wskazał organowi pierwszej instancji kwestię wymagającą wyjaśnienia. Odnosząc się do argumentów organu odwoławczego podzielić należy jego stanowisko, iż biorąc pod uwagę, że inwentaryzacja została złożona przez inwestora w "[...]" ustalenia wymaga okoliczność, czy stan techniczny obiektu (dobudowanego ganku) nie uległ zmianie i jest zgodny z przedłożonym opracowaniem. Słusznie zauważono, że skoro organ pierwszej instancji nie ma podstaw do nałożenia na tym etapie postępowania obowiązku przedłożenia nowej inwentaryzacji, to jednak ze względu na długi okres postępowania zasadnym jest przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych, które zweryfikują zgodność obecnego stanu technicznego obiektu z inwentaryzacją przedłożoną "[...]". Dlatego też brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie (w treści decyzji PINB brak jest odniesienia do dokumentacji technicznej obiektu) jednoznacznie wskazuje, że w sprawie nie została wyjaśniona najistotniejsza kwestia, a mianowicie, czy obiekt jest zdatny do użytkowania - art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stąd też podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez ustalenia, czy obiekt można użytkować, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dodać należy, że skoro ten istotny element postępowania dowodowego w sprawie nie został w sprawie przeprowadzony, to trafnie organ odwoławczy uznał, nie dysponując dokładnymi ustaleniami w powyższym zakresie, że rozpatrując odwołanie nie można wydać innej decyzji, niż decyzja kasacyjna o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. W związku z powyższym uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.