II SA/Ol 263/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak–Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Kozłowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko–Mazurskiego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr PN.4131.28.2021 w przedmiocie utworzenia ośrodka wsparcia pod nazwą Klub "Senior+" w Szkudaju i połączenia z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Kozłowie oddala skargę. Rada Gminy w Kozłowie podjęła w dniu 18 grudnia 2020 r. uchwałę Nr XXXIII/267/2020 w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia pod nazwą Klub "Senior+" w Szkudaju i połączenia z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Kozłowie, dalej jako: "GOPS". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 stycznia 2021 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej § 4 oraz § 6. W opinii organu nadzoru, przedmiotowa uchwała w zakresie objętym rozstrzygnięciem podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w § 4 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, iż Klub "Senior+" w Szkudaju funkcjonuje w oparciu o Regulamin, który określa organizację i zasady funkcjonowania oraz sposób korzystania z Klubu, ustalony przez Kierownika GOPS. Jednocześnie zaś, w § 3 zawarła postanowienia, że Klub ten działa w strukturze organizacyjnej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kozłowie. Zatem, w ocenie organu nadzoru, skoro przedmiotowy Klub działa w strukturze organizacyjnego GOPS, zatem jego organizacja i działanie winny być uregulowane w statucie tej jednostki organizacyjnej, poprzez wprowadzenie zmiany do statutu. Ponadto, w § 6 przedmiotowej uchwały, Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, nadając jej tym charakter aktu prawa miejscowego. Narusza to w sposób istotny postanowienia art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), dalej jako: "u.o.a.n.". Przepis ten zawiera w punktach 1-9 zamknięty katalog aktów prawnych podlegających publikacji, a przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w tym przepisie. Tym samym, nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do tut. Sądu Gmina Kozłowo, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 6 ww. uchwały. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 85 i 87 art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 51 ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.), poprzez uznanie zaskarżonej uchwały za sprzeczną z prawem w ww. części, w sytuacji, gdy § 6 uchwały nie narusza przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 6 przedmiotowej uchwały. Zdaniem skarżącej, adresatami norm ujętych w uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach struktury administracji publicznej lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego. Fakt, iż Gmina może połączyć ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, zaś w przypadku połączenia ośrodek działa w strukturze odpowiednio ośrodka pomocy społecznej, nie przesądza o wewnętrznym charakterze aktu. Adresatami podjętej uchwały jest przede wszystkim społeczność lokalna Gminy Kozłowo, której członkowie, ze względu na sytuację kryzysową, w jakiej się znajdują, będą mogli uzyskać wsparcie w Ośrodku Klub Senior+. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, uzależnienie wejścia w życie przedmiotowej uchwały od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku rzędowym w sposób istotny narusza art. 13 pkt 2 i 10 u.o.a.n. Uchwała nie należy bowiem do katalogu aktów zawartych w art. 13 ustawy. Nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Samo utworzenie jednostki organizacyjnej nie wypełnia delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a dopiero uchwała w sprawie jej utworzenia i nadania statutu. Art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na kompetencje rady do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnych, a nie samego ich powołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", na mocy którego rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl ust. 3 zd. 2 art. 98 u.s.g. - podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Gmina Kozłowo podjęła w dniu 27 kwietnia 2021 r. uchwałę Nr XXXVIII/308/2021 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że uchwała Rady Gminy Kozłowo z dnia 18 grudnia 2020 r. narusza prawo postanowieniami § 6 – tj. w części objętej rozstrzygnięciem nadzorczym. Jest to jednocześnie istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakwestionowanej części. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze przepisy obu tych ustaw, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden z przepisów tych ustaw, nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność, uzasadniająca ogłoszenie tego aktu, wskazana w art. 13 u.o.a.n. Zgodnie z tym przepisem - w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych; 3a) statuty związków metropolitalnych; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zaskarżona uchwała nie należy zaś, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, do żadnej z ww. kategorii aktów prawnych, w szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego do którego odnosi się pkt 2 tego artykułu. Nie wszystkie bowiem akty prawne podejmowane przez radę gminy są aktami prawa miejscowego. Podnieść należy, że przepisy u.o.a.n. nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Cechą przepisów powszechnie obowiązujących jest w szczególności to, że są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów oraz określają ich prawa i obowiązki. Ponadto, akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), a działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji, tj. nie są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się na danym terytorium w przewidzianej przez nie sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. I OSK 258/16 - LEX nr 2457251). Przeciwieństwem aktów prawa miejscowego są akty wewnętrzne, które - podobnie jak akty powszechnie obowiązujące - są wydawane na podstawie prawa i w jego granicach przez upoważnione do tego organy, jednak nie mają charakteru aktów zewnętrznych. Akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia więc przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego pionu administracyjnego, cechującego się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje (D. Dąbek (w:) "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2013) (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1043/19). W ocenie Sądu, postanowienia uchwały mają taki właśnie charakter, są aktami indywidualnymi i konkretnymi, odnoszą się bowiem do jednostkowej sytuacji utworzenia ośrodka wsparcia i połączenia go z GOPS. Tym samym, nie sposób jest uznać uchwały za akt powszechnie obowiązującego prawa, lecz jest on aktem kierownictwa wewnętrznego, odnoszącym się bezpośrednio do GOPS, jako jednostki organizacyjnej Gminy. Akt ten nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Ośrodka, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Powyższe skutkowało brakiem obowiązku ogłoszenia przedmiotowej uchwały - stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji brakiem możliwości uzależnienia jej wejścia w życie od upływu 14 -dniowego terminu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, o czym stanowi § 6 uchwały. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tym samym, organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność postanowień § 6 uchwały z dnia 18 grudnia 2020 r.. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę należało oddalić.