II SA/Rz 1043/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. P. i H. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Dębie z dnia 26 czerwca 2019 r. nr X/86/2019 w przedmiocie rozwiązania Straży Miejskiej w Nowej Dębie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Nowej Dębie na rzecz skarżących W. P. i H. T. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1043/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W.P. i H.T. jest uchwała Rady Miejskiej w N.D. z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie rozwiązania Straży Miejskiej w N.D., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 828, dalej: u.s.g.). W uchwale tej wskazano m.in., że "rozwiązuje się Straż Miejską w N.D. funkcjonującą w strukturze Urzędu Miasta i Gminy N.D." (§ 1) oraz że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego" (§ 5). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na w/w uchwałę W.P. i H.T. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżących, przy podejmowaniu uchwały doszło do rażącego naruszenia art. 4 u.s.g., gdyż RM nie zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o opinię w tej sprawie. Z wnioskiem takim zwrócił się Przewodniczący RM, który nie był do tego przez Radę upoważniony, przez co przekroczył swoje uprawnienia powodując tym samym, że ścieżka procedowania wskazanej uchwały była nieprawidłowa. Co do interesu prawnego do zaskarżenia uchwały W.P. wywiódł, że jest strażnikiem miejskim i jej podjęcie powoduje likwidację jego miejsca pracy, a tym samym konieczność zwolnienia. H.T. podniosła zaś, że interwencje zgłaszane do tej pory SM będą obecnie załatwiane przez Policję, przez co może znacząco wydłużyć się czas oczekiwania na nie. Ponadto jest radną i uważa, że uchwała powinna być podjęta po wydaniu opinii przez KWP na wniosek RM, a nie jej Przewodniczącego. KWP może bowiem wydać inną opinię, gdy o jej wydanie zwraca się Przewodniczący RM, a inną jeżeli zwraca się o to RM. Do czego innego może służyć opinia Przewodniczącemu, a do czego innego Radzie, tak że ich treść może być różna. Tym samym radni głosujący nad uchwałą mogą nie być zaznajomieni z pełną opinią i podjąć przy głosowaniu błędną decyzję. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu RM jej Przewodniczący wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W kwestii formalnej wskazał, że w zaistniałej sytuacji to on powinien w postępowaniu reprezentować Radę a nie Burmistrz Miasta i Gminy N.D., gdyż Burmistrz był przeciwko podjęciu uchwały i może zachodzić istotny konflikt interesu co do rozstrzygnięcia sprawy (analogiczne stanowisko w tej kwestii wyraził Burmistrz w piśmie z [...] września 2019 r. nr [...]). Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Przewodniczący RM powołał się na brak interesu prawnego ze strony skarżących, o którym mowa jest w art. 101 u.s.g. (musi on wynikać z konkretnego przepisu prawa i być rzeczywisty). W odniesieniu do H.T. wskazał, że może mieć jedynie interes faktyczny, a argumenty jakie podniosła co do ewentualnego wydłużenia się czasu oczekiwania na interwencję Policji stanowią jedynie jej subiektywne odczucia, niepoparte żadnym dowodem. To samo dotyczy ewentualnych braków formalnych przy podejmowaniu uchwały; jeżeli wniosek o wydanie opinii pochodziłby od osoby nieuprawnionej, to KWP odmówiłby jej wydania. Skarżąca wskazując że jest radną, podała jedynie hipotetyczne rozważania na temat wyniku głosowania RM i wpływu rodzaju podmiotu zwracającego się o wydanie opinii do Komendanta na jej treść. Również skarżący W.P. w sposób nieprecyzyjny uzasadnił swój interes prawny, nie przedstawiając żadnych dowodów że na skutek podjętej uchwały zostanie zwolniony, ponieważ czynności likwidacyjne mogą prowadzić również do jego zatrudnienia na innym stanowisku. Podane przez niego okoliczności zakwalifikować należy jako interes faktyczny, a wszystkie wątpliwości i spory dotyczące stosunku pracy powinny być rozstrzygane przez Sąd Pracy, a nie przez Sąd Administracyjny. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano natomiast na nietrafiony zarzut, jakoby "ścieżka procedowania wyżej wskazanej uchwały była nieprawidłowa", a uchwała miała braki formalne. Zgodnie z art. 4 u.s.g., rada gminy może rozwiązać straż po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego policji, o czym zawiadamia wojewodę. Przewodniczący RM jest jej reprezentantem, dlatego też nie ma żadnych formalnych przeciwskazań, aby to on zwracał się z prośbą o wydanie opinii na temat rozwiązania SM. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g., przewodniczący rady organizuje jej pracę i zwrócenie się o opinię do komendanta wojewódzkiego policji należy do takich czynności zakwalifikować. Dodatkowo trudno jest wywnioskować ze skargi, dlaczego opinia Komendanta dla RM miałaby być inna niż dla jej Przewodniczącego. Ponadto opinia KWP z [...] czerwca 2019 r. była negatywna, a mimo to podjęta została uchwała o rozwiązaniu SM. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (pkt 5) oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego – art. 94 ust. 1 u.s.g.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostawała uchwała RM w N.D. z [...] czerwca 2019 r. o rozwiązaniu funkcjonującej w tym mieście Straży Miejskiej. Skarga na przedmiotowy akt została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym wstępnego wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie podziela zasadności zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i na jej wniesienie nie pozwala sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest zatem wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Kryterium naruszenia interesu prawnego oznacza, że zaskarżony akt musi naruszać interes prawny skarżącego oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego, uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej; naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Chroniony prawem interes na którego naruszenie powołuje się skarżący powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. m.in. postanowienie NSA z 22 listopada 2016 r. II OSK 2638/16, LEX nr 2170793). Odnośnie skarżącego W.P. należy zauważyć, że zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną, gdyż rozwiązanie SM w N.D. skutkowało będzie dla niego brakiem możliwości kontynuowania pracy w charakterze strażnika miejskiego (kompetencja sądu administracyjnego do oceny zgodności z prawem aktu administracyjnego wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie wiąże się z jakąkolwiek ingerencją we właściwość sądu powszechnego – sądu pracy w ewentualnych sprawach związanych ze stosunkiem pracy strażnika miejskiego). Także skarżąca H.T. sprzeciwiając się likwidacji SM i kwestionując w związku z tym prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały – jako radna RM w N.D. obowiązana kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (art. 23 ust. 1 u.s.g.) - ma interes prawny w tym, by akty normatywne podejmowane przez RM były uchwalane zgodnie z przepisami. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że w sprawie spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, pozwalające na jej merytoryczne rozpoznanie. W związku z dokonanym w odpowiedzi na skargę wskazaniem na Przewodniczącego RM jako uprawnionego do działania w postępowaniu (zamiast Burmistrza Miasta i Gminy N.D.) należy także zauważyć, że niezależnie od regulacji art. 31 u.s.g. przewidującym kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do reprezentowania gminy, w orzecznictwie sądowym i doktrynie dopuszcza się na zasadzie wyjątku sytuację, w której gmina reprezentowana jest przez przewodniczącego jej rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których – tak jak w niniejszej sprawie - mamy do czynienia z konfliktem interesów wynikającym z całkowicie odmiennych stanowisk co do jej załatwienia pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. I OSK 1035/08 - LEX nr 586288 i z 1 czerwca 2004 r. OSK 289/04 - LEX nr 158997, wyrok WSA w Rzeszowie z 15 października 2019 r. I SA/Rz 578/19 - LEX nr 2737300; Matan A. art. 98. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o rozwiązaniu SM w N.D. należy uznać, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności tej uchwały. Związane jest to z zapisem jej § 5, zgodnie z którym "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego". Zdaniem Sądu, jest on sprzeczny z regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.; dalej: u.o.a.n.). Stosownie do jej art. 13, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych; 3a) statuty związków metropolitalnych; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zaskarżona uchwała nie należy do żadnej z w/w kategorii aktów prawnych, w szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego do którego odnosi się pkt 2 tego artykułu; nie wszystkie bowiem akty podejmowane przez radę gminy są aktami prawa miejscowego. Przepisy u.o.a.n. nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Cechą przepisów powszechnie obowiązujących jest w szczególności to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji, tj. nie są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się na danym terytorium w przewidzianej przez nie sytuacji (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r. I OSK 258/16 – LEX nr 2457251). Przeciwieństwem aktów prawa miejscowego są akty wewnętrzne, które podobnie jak akty powszechnie obowiązujące są wydawane na podstawie prawa i w jego granicach przez upoważnione do tego organy, jednak nie mają charakteru aktów zewnętrznych. Akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia więc przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego pionu administracyjnego, cechującego się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje (D. Dąbek [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2013). W kontekście powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie posiada cech aktu prawa miejscowego, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego odnoszącym się bezpośrednio do SM w N.D. jako jednostki organizacyjnej Gminy N.D. Akt ten nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec RM, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców (takie stanowisko na tle analogicznych okoliczności faktycznych zostało także wyrażone m.in. w wyroku WSA w Opolu z 28 kwietnia 2014 r. II SA/Op 96/14 – LEX nr 1460231 i wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2016 r. II SA/Ol 476/16 - LEX nr 2121597. Skutkowało to brakiem obowiązku ogłoszenia przedmiotowej uchwały - stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji brakiem możliwości uzależnienia jej wejścia w życie od upływu 14-dniowego terminu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, o czym stanowi § 5 uchwały (stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy). Z powodu braku podstawy prawnej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W piśmiennictwie przyjmuje się, że chociaż nie wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy mają walor prawa miejscowego, do wszystkich tych aktów należy odnieść wymóg zawarcia przepisów dotyczących daty ich wejścia w życie (zob. A. Wierzbicka – Komentarz [w:] System Informacji Prawnej LEX Omega, podobnie G. Wierczyński [w:] j. w.). W związku z tym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego takie postanowienie, ale nieważnością całej uchwały, gdyż wyeliminowanie wyłącznie jej § 5 skutkowałoby brakiem możliwości ustalenia daty wejścia tej uchwały w życie (szczególnych regulacji w tym zakresie nie zawierają ani przepisy u.s.g., ani u.o.a.n.). Uwarunkowanie wejścia w życie uchwały która nie jest aktem prawa miejscowego od bezpodstawnej publikacji powoduje nieważność całej uchwały (por. wyroki: NSA z 23 lutego 2016 r. I OSK 2742/15 i z 14 października 1999 r. II SA/Wr 113/98, WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Po 109/16 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność w całości zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) obejmujących opłacony solidarnie przez skarżących wpis od skargi (300 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.