II SA/Ol 267/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi S. A. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania oddala skargę Pismem z dnia 5 marca 2007r. S. A. B. wystąpił z wnioskiem o wymeldowanie m. in. M. C. z dotychczasowego miejsca zamieszkania w M. przy ul. A. S. B. wskazał, iż jest współwłaścicielem tej nieruchomości, a swoje żądanie uzasadnił bezprawnością dokonanego zameldowania. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy, decyzją z dnia "[...]". Nr "[...]", działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz.993) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wymeldowania M. C. z pobytu w "[...]" przy ul. A W uzasadnieniu podano, iż M. C. zamieszkuje pod wskazanym adresem z zamiarem stałego przebywania. Jego centrum życiowe znajduje się zatem we wskazanym lokalu mieszkalnym, o czym świadczą znajdujące się tam jego rzeczy osobiste. Organ wyjaśnił, że ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkiwania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Na poparcie swych twierdzeń przytoczono przepis art. 10 ust 1 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podniesiono, iż wnioskodawca S. A. B. i B. A. S. od 17 lipca 1992r. są właścicielami nieruchomości położonej w M. ul. A. M. C., będący zięciem współwłaścicielki B. S., został tam zameldowany na pobyt czasowy 20 listopada 1996r., a następnie w dniu 11 maja 2004r. na pobyt stały, wniosek ten został podpisany przez teściową M. C. tj. przez B. S.. Od decyzji tej odwołanie złożył S. B., który wskazał, iż zameldowanie M. C. dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Uznał także za nieprawidłowe wcześniejsze zameldowanie innych osób w M. przy ul. A tj. A. S. oraz G. S. zarzucając, że czynność zameldowania nie służy tylko celom ewidencyjnym. Poinformował, iż Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny postanowieniem z 16 listopada 2007r. sygn. akt I Ns 614/07 oddalił wniosek B. S. o zasiedzenie spornej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym meldunek jest potwierdzeniem miejsca faktycznego pobytu, a zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu, zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ewidencja ludności służy zatem odzwierciedlaniu stanu faktycznego, dostarczając właściwym organom władzy publicznej wiedzy o miejscu, w którym dany obywatel rzeczywiście przebywa. W niniejszej sprawie za bezsporny uznano fakt stałego przebywania M. C. w M. przy ul. A, przy czym sam odwołujący się nie kwestionował tej okoliczności, ani też nie wskazał żadnych faktów świadczących o opuszczeniu przez M. C. tego miejsca zamieszkania. Jedyną przesłanką wymeldowania w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności może być trwałe i dobrowolne opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania, czyli niezgłoszenie właściwemu organowi faktu opuszczenia miejsca zameldowania. Wobec stwierdzonego pobytu M. C. w lokalu przy ul. A w M., nie można było go wymeldować z tego lokalu. W obecnym stanie prawnym instytucja zameldowania nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania w danym miejscu, a wszelkie spory dotyczące legalności zamieszkania określonych osób rozstrzyga właściwy sąd powszechny. Na tę decyzję S. A. B. wywiódł skargę do sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zwrócił się o powołanie na świadka Wójta Gminy, jak również Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w Urzędzie Wojewódzkim odnośnie okoliczności prawnych tej sprawy. Meldując bezprawnie rodzinę S. w dniu 29 września 1981r. organ rażąco naruszył prawo oraz przekroczył swoje uprawnienia, niedopełniając obowiązku staranności w zakresie zameldowania, gdyż zameldowanie zostało dokonane na wniosek osoby do tego nieuprawnionej. Także wojewoda rażąco naruszył art. 7, art. 8 oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez nierespektowanie zapisów ustawy o ewidencji ludności i pozostawienie w mocy błędnej decyzji Wójta. Skarżący powołał uchwałę Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z 11 lutego 1993r. sygn. akt III AZP 28/92 (OSNC z 1993r. Nr 7-8, poz. 117) podnosząc, iż Wojewoda w tej sprawie bezprawnie wkroczył w uprawnienia skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości. Zarzucił także organowi przyjęcie w decyzji nieprawidłowej daty wszczęcia postępowania tj. 12 lipca 2007r. podczas, gdy pismo wszczynające postępowanie złożył w dniu 5 marca 2007r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnił, iż wymeldowanie M. C. w niniejszej sprawie zrodziłoby sytuację, w której osoba faktycznie przebywając w danym lokalu, zostaje z niego wymeldowana, co oznacza, iż organ gminy niezgodnie ze stanem faktycznym usunąłby ze zbioru meldunkowego informację o pobycie tej osoby. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało zaś, że M. C. przebywa stale w przedmiotowym lokalu, który aktualnie stanowi jego centrum życiowe. Zatem w ocenie organu odwoławczego odmowa wymeldowania M. C. z lokalu przy ul. A w M. jest zasadna. Pismem procesowym z 13 sierpnia 2008r. skarżący zmodyfikował wcześniejszy swój wniosek o powołanie wymieniowych w skardze osób jako świadków stwierdzając, iż chodziło o powołanie tych osób do sprawy w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: ustawą ppsa). Zakres kontroli wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję nie stwierdził takich wad czy uchybień w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a wobec tego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawne przesłanki wymeldowania określone zostały w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o ewidencji. Zgodnie z tym przepisem organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego i trwającego ponad 3 miesiące, oraz nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wymeldowanie jest więc potwierdzeniem określonego faktu, a przesłanki wskazane w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy jedynie umożliwiają sprecyzowanie stanu faktycznego, którego efektem ma być stwierdzenie, czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny. Okoliczność utraty uprawnień do przebywania w danym lokalu mieszkalnym dopiero w powiązaniu z wyprowadzeniem się z tego lokalu potwierdza fakt opuszczenia mieszkania, co skutkuje wymeldowaniem z danego lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005r., II OSK 322/05). W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, ponadto organ winien ustalić zamiar osoby, która ma być wymeldowana. Przy ustaleniu zamiaru nie można poprzestać na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą m.in.: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w lokalu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 3169/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 6 lutego 2002r., sygn. akt SA/Sz 1278/00, niepubl.). Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma potwierdzić fakt pobytu w tym lokalu. Analogicznie więc jak w przypadku zameldowania, również przy wymeldowaniu źródłem ciążącej na organie administracji powinności dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2003r., V S.A. 1398/02, niepubl. ) W tym miejscu zasadne jest wskazanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. (sygn. akt K 20/01, OTK-A2002/3/34), z którego to orzeczenia jednoznacznie wynika, że ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie rozstrzyga zatem ani o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w lokalu mieszkalnym. Przepisy "meldunkowe" nie mogą zatem z jednej strony służyć utrzymywaniu fikcji pobytu w lokalu osoby, która tam rzeczywiście nie przebywa, jak również nie mogą zezwalać na wymeldowanie osoby, która w nim przebywa. Jak zasadnie wskazał wojewoda zrodziłoby to sytuację, w której osoba faktycznie przebywając w danym lokalu, zostaje z niego wymeldowana, co oznacza, iż organ gminy niezgodnie ze stanem faktycznym usunąłby ze zbioru meldunkowego informację o pobycie tej osoby. Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji o wymeldowaniu Sąd stwierdził, że organy tak pierwszej jak i drugiej instancji zbadały, czy M. C. opuścił miejsce pobytu objęte wnioskiem skarżącego o wymeldowanie z miejscowości M., ul. A. i jednoznacznie ustaliły, że osoba ta nie opuściła wskazanego miejsca swojego pobytu. W lokalu mieszkalnym pozostają jego rzeczy osobiste, nadal tam zamieszkuje i wiąże swoje interesy życiowe z miejscem pobytu stałego. Okoliczności powyższej nie kwestionuje także sam skarżący, stwierdzając jedynie, iż te fakty nie mają znaczenia dla wymeldowania. W rozpoznawanej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, iż M. C. nie opuścił miejsca pobytu stałego, a zatem nie została spełniona przesłanka do wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Odmawiając wymeldowania organy administracji działały w niniejszej sprawie zgodnie z prawem i dokonały prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów. Podnoszony w skardze zarzut braku zgody skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości na zameldowanie M. C. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy i tym samym na fakt wymeldowania uczestnika postępowania. Nie oznacza to jednak, że współwłaściciel nieruchomości nie ma możliwości wymeldowania lokatorów, którzy przebywają w jego lokalu mieszkalnym bezprawnie. Potwierdza to ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym opuszczenie lokalu wskutek wykonania wyroku orzekającego eksmisję jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (por. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II OSK 65/05 - LEX nr 188693). Niemniej Sąd w niniejszej sprawie nie bada kwestii uprawnień do przebywania M. C. w miejscowości M., przy ul. A. Podobnie nie podlega ocenie Sądu, z uwagi na brak właściwości w tym zakresie, prawo do dysponowania nieruchomością podnoszone przez skarżącego, który wskazywał na orzecznictwo sądowe dotyczące szczególnego charakteru prawa własności. Odnośnie legalności dokonanej czynności zameldowania M. C. na pobyt stały, dokonanej w ocenie skarżącego w sposób niezgodny z prawem, Sąd stwierdza, iż w tym zakresie służy skarżącemu prawo do wszczęcia odrębnego postępowania poprzez wystąpienie do organu o skontrolowanie poprawności dokonania czynności zameldowania. Argumentacja skarżącego podnoszona na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie może odnieść skutku, gdyż jak już wyżej wyjaśniono przedmiotem rozpoznawanej sprawy była okoliczność wymeldowania i tylko w tym przedmiocie organ musiał oceniać, czy zaistniały przesłanki opuszczenia lokalu. Co do podnoszonej przez skarżącego okoliczności dotyczącej wskazania przez organy błędnej daty wszczęcia postępowania o wymeldowanie M. C. tj. z dniem 12 lipca 2007r. a nie 5 marca 2007r., z którą to datą wpłynęło pismo skarżącego do organu I instancji, wyjaśnić należy, iż okoliczność powyższa pozostaje bez wpływu na poprawność podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Słusznie wskazuje skarżący, iż stosownie do art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednakże wadliwe wskazanie daty wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie nie wpłynęło na poprawność podjętego rozstrzygnięcia, zaś uchybienie przepisom postępowania administracyjnego może być przyczyną uchylenia skarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie wówczas, gdy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził aby to wadliwe wskazanie daty wszczęcia postępowania miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W kwestii zawartego w skardze wniosku o powołanie świadków w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zmienionego następnie pismem z dnia 13 sierpnia 2008r. na żądanie powołania wskazanych osób w charakterze stron postępowania należy wyjaśnić, iż wniosek taki nie znajduje podstaw prawnych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno bowiem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, jak i kwestia legitymacji procesowej jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym precyzyjnie unormowana. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy ppsa sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie może mieć zastosowania do dowodów z zeznań świadków, opinii biegłego oraz dokumentów, które znajdowały się w aktach sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt II FSK 3/07, niepubl.). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jako wykraczające poza zakres uregulowany w art. 106 § 3 ustawy ppsa należy zatem uznać za prawnie niedopuszczalne. Podobnie Sąd nie może uznać za stronę podmiotu, który nie dysponuje przymiotem strony na podstawie art. 32 i nast. ppsa. Zgodnie z tymi przepisami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32), natomiast osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Dodatkowo udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, oraz organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 1 i 2). Nie można zatem uznać za stronę w niniejszym postępowaniu Wójta Gminy w osobie A. S. oraz Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w Urzędzie Wojewódzkim, bowiem pierwsza z tych osób pełni funkcję organu występującego w tej sprawie jako organ I instancji, zaś przedmiotem skargi nie jest orzeczenie wójta o odmowie wymeldowania M. C. z pobytu stałego pod wskazanym adresem lecz właściwa decyzja wydana w toku instancji - Wojewody utrzymująca w mocy to rozstrzygnięcie. W związku z powyższym stroną tego postępowaniu jest na mocy art. 32 ustawy ppsa Wojewoda, nie zaś Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego, który jedynie wykonuje powierzone mu zadania w imieniu Wojewody i w jego imieniu. Poza tym udział w charakterze uczestnika może zgłosić jedynie we własnym imieniu osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, o ile wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż żaden ze wskazanych przez skarżącego podmiotów nie zgłosił chęci udziału, gdzie wykazałby istnienie interesu prawnego w sprawie. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.