II SA/Ol 267/22

Dnia 24 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 roku sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 27 września 2021 r. D.C. (dalej jako: strona lub skarżący) zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB lub organ I instancji) o możliwości wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr (...), położonej w S. przy ul. P. (...). Strona wniosła o przeprowadzenie kontroli, bowiem w jej ocenie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że właściciel działki (dalej również jako: inwestor) dokonał samowoli budowlanej, polegającej na rozebraniu budynku gospodarczego i wybudowaniu nowego obiektu z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Pismem z 29 listopada 2021 r. PINB "w odpowiedzi na zawiadomienie" poinformował stronę, że w trakcie przeprowadzonej 28 października 2021 r. kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr (...) w miejscowości S. przy ul. P. (...) ustalono, że obecny właściciel działki zakupił wskazany budynek mieszkalny 8 grudnia 1999 r., na dowód czego przedstawił stosowny akt notarialny i oświadczył, że od czasu zakupu nie wykonywał żadnych robót budowlanych związanych z powiększeniem części mieszkalnej budynku, jak również nie otrzymał od poprzednich właścicieli żadnych dokumentów zawierających informacje, czy i kiedy znajdujące się na tej działce budynki były rozbudowywane. Organ I instancji stwierdził również, że z dokumentów nadesłanych przez stronę nie można określić jednoznacznie, kiedy ewentualnie powstała rozbudowa przedmiotowego budynku. W związku z powyższym, PINB uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Strona wniosła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji pominął przedłożone przez nią operaty geodezyjne oraz wyniki przeprowadzonej w latach 2004-2005 na terenie miasta S. inwentaryzacji budynków, z której wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanych na działce nr (...) powstała w latach 2004-2020. W związku z powyższym, strona wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie dokonania samowoli budowlanej w niniejszej sprawie. Postanowieniem z 19 stycznia 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako: P.b.) stwierdził niedopuszczalność do wniesienia zażalenia przez stronę na pismo PINB z 29 listopada 2021 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, natomiast w niniejszej sprawie żadne postanowienie nie zostało wydane. W ocenie WINB pismo strony z 27 września 2021 r. nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego a skargę na potencjalne naruszenie prawa. Z kolei organ I instancji pismem z 29 listopada 2021 r. poinformował stronę o przebiegu kontroli, jaka została przeprowadzona oraz innych podjętych przez organ I instancji czynnościach. Pismo to jest zatem zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi zgodnie z art. 238 k.p.a., nie zaś odmową wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 53a P.b. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia wszczyna się tylko z urzędu, zaś PINB nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu, stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia w całości, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 2 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie nadmiernego formalizmu procesowego, które spowodowało naruszenie przysługującego mu prawa do sądu i pozbawienie go możliwości merytorycznego zbadania sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji, czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi (postanowieniami), jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji (postanowienia), tzn. oznaczenie organu, adresata oraz podpis. Podkreślił, że o charakterze pisma nie decyduje nazwa pisma, ale jego treść. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione wraz z argumentacją w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem procesowym z 7 kwietnia 2022 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty i wskazał, że w dniu kontroli, tj. 28 października 2021 r., nie był już właścicielem nieruchomości, bowiem kilka miesięcy wcześniej przekazał nieruchomość w formie umowy darowizny swojej córce. Tym samym, zdaniem skarżącego właścicielka nieruchomości nie została prawidłowo zawiadomiona o kontroli, podobnie jak właściciele innych nieruchomości, sąsiadujących z nieruchomością inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność do wniesienia przez stronę zażalenia. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał, że pismo strony z 27 września 2021 r. nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz skargę na potencjalne naruszenie prawa, zaś pismo organu I instancji z 29 listopada 2021 r. jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia tej skargi zgodnie z art. 238 k.p.a., a nie odmową wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 53a P.b. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia wszczyna się tylko z urzędu, zaś PINB nie stwierdził podstaw do jego wszczęcia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie sposób zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 P.b., dodanym do tej ustawy od 19 września 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, postępowania uregulowane w rozdziale 5a, w tym m.in. w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, wszczyna się z urzędu. Przepis ten należy jednak rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z rozdziału 5a, natomiast przepis ten nie reguluje sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Nie wyłącza on bowiem możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie, gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych powinno być rozpatrzone. Należy zatem stwierdzić, że zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 P.b. nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2158/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 864/21, dostępne w CBOSA). Tym samym, wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych z naruszeniem ustawy powinien prowadzić do jego wszczęcia, o ile zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero, gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym, ocena zasadności żądania jednostki winna być dokonana wyłącznie w formach procesowych, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga albo nadania sprawie biegu, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 761/19, dostępne w CBOSA). Wskazać również należy, że określenie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 358/19, dostępne w CBOSA). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji ani nie wszczął postępowania, ani też nie odmówił jego wszczęcia, lecz wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował o przeprowadzonych w sprawie czynnościach oraz dokonanych ustaleniach, wskazując w ostatnim akapicie pisma, że "nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie". Pismo to zostało skierowane do strony, która złożyła przedmiotowy wniosek, opatrzone jest datą jego wydania, pieczęcią organu oraz podpisem osoby upoważnionej do wydawania rozstrzygnięć. Tym samym, treść tego pisma prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w istocie jest to rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę mimo braku wymaganej prawem formy postanowienia. Należy jednak podkreślić, że organ nie może dokonywać oceny zasadności żądania strony w sposób pozaprocesowy. W przypadku uznania, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, organ winien odmówić wszczęcia postępowania, wydając stosowne postanowienie w tym zakresie, nie zaś formułować swoje stanowisko w postaci pisma informacyjnego. Organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób sprawny, racjonalny i efektywny a podejmowane działania winny mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Zatem w sytuacji, gdy do organu nadzoru budowlanego wpływa informacja o podejrzeniu naruszenia prawa budowlanego (w tym popełnienia samowoli budowlanej), obowiązkiem organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania. Jeżeli jednak wstępne czynności, poprzedzające wszczęcie postępowania, podjęte z urzędu nie potwierdzą naruszenia prawa, wówczas organ obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/21, dostępne w CBOSA). Zauważyć również należy, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżący aktualnie nie jest właścicielem nieruchomości, położonej obok nieruchomości inwestora, lecz występuje w sprawie jako pełnomocnik córki, której przekazał swoją nieruchomość w drodze umowy darowizny, na podstawie pełnomocnictwa z 26 września 2021 r., znajdującego się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Niezbędne jest zatem ustalenie kto jest stroną niniejszego postępowania i adresatem wydawanych w toku postępowania rozstrzygnięć. Drugą przesłanką jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, tj. takich, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do uruchomienia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przy czym, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, zaś okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19, dostępne w CBOSA). Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania Sądu i dokona powtórnej oceny wniesionego przez skarżącego zażalenia. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.