II SA/Ol 267/24

Dnia 23 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 27 marca 2023 roku nr LXXIV/535/2023 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kozłowo w roku 2023 - oddala skargę. Uchwałą z dnia 27 marca 2023 r. Rada Gminy w Kozłowie (dalej: "Rada Gminy") podjęła uchwałę Nr LXXIV/535/2023 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kozłowo w roku 2023 (dalej: "Program"). Program stanowił załącznik do ww. uchwały. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej: "Prokurator") wywiódł skargę wnosząc o stwierdzenia jej nieważności w części, tj. § 12 ust. 2 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.) – dalej: "u.o.z." oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez brak precyzyjnego określenia w § 12 ust. 2 Programu wszystkich zadań wynikających z przepisów przewidzianych w art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz konkretnych kwot przypisanych do finansowania poszczególnych zadań. W uzasadnieniu skargi wskazano, że za niezgodny z art. 11a ust. 5 u.o.z. należy uznać brak wyczerpującego wskazania w § 12 ust. 2 Programu pełnego wydatkowania środków na poszczególne zadania przewidziane ustawowo w art. 11a ust. 2, ponieważ wyraźnie nie przewidziano wszystkich zadań ani sposobu ich finansowania . Prokurator zauważył, że w § 12 ust. 2 Programu podano ogólną kwotę 160.000 zł. na wszelkie zadania. Rada w pkt 1/ tego paragrafu przewidziała136.000 zł na "zapewnienie całodobowej opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Kozłowo", co w kontekście postanowień § 4 ust. 1 i 2 Programu stanowi konglomerat dwóch ustawowych zadań przewidzianych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy (zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich ). Z punktu widzenia ustawowych zasad finansowania poszczególnych zadań jest to zabieg nieprawidłowy, ponieważ oba zadania zostały wrzucone do "jednego worka" i nie wiadomo jakie limity kwot są przeznaczone na każde z nich. Zastrzeżenia budzi też § 12 ust. 2 pkt 9, w którym rada nie wymieniła zadania "sterylizacja lub kastracja", zaś suma poszczególnych kwot nie zapewnia w budżecie kwoty 160.000 zł., lecz 155.000 zł. oraz dodatkowe wsparcie przez Fundację [...] kwotą 5.000 zł. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że w programie wskazano wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, przy uwzględnieniu darowizny w kwocie 5.000 zł, która została przyjęta do budżetu gminy. W uchwale określono kwotę jaką gmina zamierza przeznaczyć na zapewnienie bezdomnym zwierzętom schronienia i dotyczy to zarówno bezdomnych psów i kotów, jak i zwierząt gospodarskich. Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania, konkretnych kwot dla każdego zadania programu, możliwe jest łączenie kilku zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2024 r. poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 1 i ust. 5 u.o.z. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program, organ wykonawczy gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Sąd uznał, że zaskarżony Program czyni zadość wymogom delegacji ustawowej. W szczególności Rada Gminy określiła prawidłowo cele programu i na każde zadanie objęte Programem zabezpieczyła środki finansowe stosownie do możliwości gminy, jak tego wymaga art. 11a ust. 5 u.o.z. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania ogólnie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, alej: CBOSA). Sprowadza się to w istocie do rozdzielenia w Programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania Programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania. W orzecznictwie wskazuje się, że program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte Programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. (por. wyroki WSA w Olsztynie z sygn. akt II SA/Ol 991/21 i z sygn. akt II SA/Ol 1028/21, publ. w CBOSA). Jednakże w odmiennej części orzeczeń sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, to nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji (por. m.in. wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., I OSK 427/22, WSA w Gliwicach z 20 września 2022 r., II SA/GL 1011/22, WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 119/23 - dostępne w CBOSA; oraz wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 444/22 – niepubl.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że niezależnie od tego, który z przedstawionych poglądów uznać za zasadny to nie można stwierdzić, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła prawo. Przede wszystkim nie chodzi o to, jak to przyjmuje Prokurator, aby kazuistycznie określać potrzeby i związane z tym wydatki w ramach konkretnego zadania, ale o to, że określony cel programu może skupiać się na świadczeniu określonych usług. W § 12 ust. 2 pkt 1 Programu przewidziano kwotę 136.000 zł. na zapewnienie całodobowej opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. Wydaje się, że w ocenie Prokuratora kwota ta powinna być odrębnie ustalona co do zwierząt bezdomnych umieszczonych w schronisku i co do zwierząt gospodarskich mogących być umieszczonymi we wskazanym gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu, lokalny prawodawca mógł objąć jedną pulą zapewnienie środków na zapewnienie miejsc przechowywania zwierząt, które są umieszczane w schronisku dla zwierząt, jak i zwierząt gospodarskich. Oba te zadania mają na celu zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym. W powszechnym rozumieniu "opieka" oznacza dbanie o kogoś, o coś, zaspokajanie potrzeb. Oczywistym jest więc, że środki finansowe przeznaczone na opiekę nad zwierzętami powinny uwzględniać konieczność przygotowania i dbania o pomieszczenia dla zwierząt, zakup karmy dla zwierząt, zapewnienia im picia, czy pomoc weterynaryjną, która może być stała lub doraźna. W § 4 Programu wskazano, że pomoc dla zwierząt bezdomnych zapewniona będzie w schronisku, zaś w przypadku zwierząt gospodarskich dopuszcza się ich czasowe przetrzymywanie w ustalonym gospodarstwie rolnym. Są to zadania tożsame, dlatego też dopuszczalnym było zakreślenie ram finansowych dotyczących zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim i zwierzętom bezdomnym w ramach jednego punktu Programu. Jednak nawet w przypadku przyjęcia odmiennego poglądu w żadnym przypadku nie można uznać aby takie rozwiązanie problemu przez lokalnego legislatora mogło być uznane za rażące naruszenie prawa. Zwrócić uwagę trzeba na to, że kwestia określenia sposobu ( wielkości ) wydatkowania środków na poszczególne cele ma stanowić gwarancję tego, iż żaden z ustawowych celów nie zostanie pominięty w uchwale rady gminy. Dlatego też podkreślić należy, że w zaskarżonej uchwale łączna kwota na zadania wynikające z Programu ustalona została na 160.000 zł., natomiast na zapewnienie całodobowej opieki nad zwierzętami przeznaczono aż 136.000 zł. Dlatego też wykluczonym jest aby z powodu braku rozdzielenia środków finansowych na zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zwierzętami gospodarskimi, którakolwiek grupa zwierząt mogłaby być pozbawiona tej opieki. Natomiast powiązanie ustalonej kwoty tj. środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym zadaniem pozwala przyjąć, że określony został sposób wydatkowania środków, przez co Program umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Bez istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały pozostaje to, że w ramach Programu zawarto fakultatywny zapis dotyczący "Akcja Kastracja", poprzez zapewnienie części środków z dotacji fundacji. Zapis o darowiźnie z fundacji jest jedynie ujawnieniem źródła pochodzenia części środków finansowych, na zadanie, które w zaskarżonej uchwale nie musiało być określone z uwagi na zapis § 12 ust. 2 pkt 4 dotyczący obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji. Z podanych przyczyn Sąd oddalił skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.