II SA/Ol 268/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z 28 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza z 9 stycznia 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy zmiennej do 0,99 MW na działce nr [...], obręb A, gmina A – uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Burmistrz (organ I instancji) decyzją z 9 stycznia 2023 r. ustalił na rzecz inwestora [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy zmiennej do 0,99 MW na działce nr [...], obręb [...] , gmina [...]. A. S. odwołała się od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z 28 lutego 2023 r. organ odwoławczy podniósł m.in., że w aktach sprawy znajduje się pismo P. S. (brak właściwego podpisu), które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 24 stycznia 2023 r., czyli już po wydaniu zakwestionowanej decyzji, z treści którego wynika, że zaszły zmiany odnośnie do podmiotów będących użytkownikami wieczystymi działki nr [...]. Z informacji wynika, że P. S. oraz jego żona – A. S., dotychczasowe strony postępowania, nie są już użytkownikami wieczystymi tej działki, a zatem nie powinni być stronami przedmiotowego postępowania. Kolegium zweryfikowało treść księgi wieczystej nr [...] dotyczącej działki nr [...]. W Dziale II wpisane zostały dwie wzmianki o wpisie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało miejsce 18 lipca 2022 r. i 15 listopada 2022 r. Zaszły zatem zmiany odnośnie do podmiotów wykonujących prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, przy czym nowy użytkownik wieczysty nie został ujawniony i nie brał udziału w postępowaniu. Natomiast w postępowaniu z wysokim prawdopodobieństwem brały udział podmioty nieuprawnione. Przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęto w dniu 1 grudnia 2022 r. Powyższe kwestie pozostają poza możliwością zweryfikowania przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego. W aktach sprawy nie ma wyciągów z ewidencji gruntów i budynków. Brak ten dotyczy wszystkich działek, tzn. zarówno działki objętej wnioskiem, jak i działek znajdujących się w zasięgu obszaru analizowanego, przy czym działka, która znajduje się tylko częściowo w obszarze analizowanym, również statuuje stronę postępowania i informacja na jej temat winna znaleźć się w aktach sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy obszar analizowany staje się kanwą badania zasięgu dla spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, czy też charakter planowanej inwestycji zwalnia organ z takiego obowiązku. Rzutuje to bowiem na prawidłowe wyznaczenie kręgu stron postępowania. Podkreślono, że prawidłowe określenie kręgu stron postępowania jest elementarną powinnością organu I instancji. W przedmiotowej sprawie nie sporządzono zaś wykazu stron postępowania, w aktach nie ma wyciągów z ewidencji gruntów i budynków, zatem nie jest możliwe do zweryfikowania, który podmiot jest uprawniony i z jakiego tytułu, do której działki. Nieczytelność zaś załącznika graficznego powoduje też niemożność sprawdzenia, czy krąg stron w ogóle objął wszystkie podmioty. Niewątpliwie też załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie został wykonany w czytelnej technice graficznej. Nie tylko załącznik do wniosku, jak wskazał organ pierwszej instancji w piśmie przewodnim z dnia 3 lutego 2023 r., ma mieć prawidłową formę i skalę, ale dotyczy to również załączników graficznych do decyzji, które stanowią jej integralną część. To z załącznika graficznego strony postępowania, jak i organ odwoławczy powinny bez trudu odczytać interesujące je informacje. Ponadto według Kolegium nie sposób pominąć rozbieżności w wielkości obszaru jaki ma objąć planowana inwestycja, a brak danych z ewidencji gruntów pogłębia te wątpliwości. We wniosku podano, że powierzchnia terenu inwestycji to 15.000 m kw.. Jest to zarówno powierzchnia maksymalna jak i minimalna. W decyzji natomiast wskazano, że teren przedmiotowej inwestycji stanowi część działki o powierzchni 10.000 m kw.. W aktach sprawy nie ma żadnych danych świadczących o zmodyfikowaniu wniosku przez inwestora. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł P. S. (dalej jako: "skarżący"), żądając uchylenia decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium nie dostrzegło możliwości jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy nie jest możliwe usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20). Z uzasadniania zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić strony postępowania administracyjnego w sprawie. Kolegium zweryfikowało treść księgi wieczystej nr [...] dotyczącej działki nr [...]. W Dziale II wpisane zostały dwie wzmianki o wpisie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało miejsce 18 lipca 2022 r. i 15 listopada 2022 r. Doszło zatem do zmian w zakresie podmiotów wykonujących prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, jednakże nowy użytkownik wieczysty nie został ujawniony i nie brał udziału w postępowaniu. W postępowaniu zaś z wysokim prawdopodobieństwem brały udział podmioty nieuprawnione. Zasadnie podniosło Kolegium, że w sprawie nie sporządzono wykazu stron postępowania, w aktach nie ma wyciągów z ewidencji gruntów i budynków, zatem nie jest możliwe do zweryfikowania, który podmiot jest uprawniony i z jakiego tytułu, do której działki. Zgodzić się należy z Kolegium, że nie ma ono możliwości pełnej i rzetelnej weryfikacji i ustalenia stron postępowania, ponieważ materiał dowodowy i poczynione wyjaśnienia są w tym zakresie nikłe. W aktach sprawy nie ma wyciągów z ewidencji gruntów i budynków. Brak ten dotyczy zaś wszystkich działek, tzn. zarówno działki objętej wnioskiem, jak i działek znajdujących się w zasięgu obszaru analizowanego. Co istotne zaś, działka, która znajduje się tylko częściowo w obszarze analizowanym, również pozwala uzyskać status strony postępowania i informacja na jej temat powinna znaleźć się w aktach sprawy. Wspomniane okoliczności są istotne dla sprawy, ponieważ dotyczą zasadniczych kwestii dla postępowania. Organy zaś zobligowane są procedować w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie ich jednym z głównych zadań jest prawidłowe ustalenie stron takiego postępowania administracyjnego. Należy mieć przy tym na uwadze, że nieprawidłowe określenie stron postępowania stwarza możliwość wznowienia postępowania w sprawie. Zgodzić się również należy, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie został wykonany w czytelnej technice graficznej. Rzeczywiście to z załącznika graficznego strony postępowania powinny bez trudu odczytać interesujące je informacje. Na tym właśnie załączniku wyznacza się linię rozgraniczającą teren inwestycji i nieprzekraczalną linię zabudowy. Dodatkowo granica obszaru analizowanego wyznaczona na nieczytelnym załączniku graficznym faktycznie uniemożliwia właściwe zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Dlatego tym bardziej istotne jest prawidłowe sporządzenie załącznika graficznego, który przecież stanowi integralną część decyzji. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprawa powinna być w pierwszej kolejności załatwiona (we wskazanym zakresie) co do istoty przez organ I instancji. Ponadto w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien jednoznacznie wyjaśnić podnoszone przez Kolegium rozbieżności w wielkości obszaru, jaki ma objąć planowana inwestycja. Organ odwoławczy dostrzegł, że we wniosku podano, że powierzchnia terenu inwestycji to 15.000 m kw., a jest to zarówno powierzchnia maksymalna jak i minimalna. W decyzji natomiast wskazano, że teren przedmiotowej inwestycji stanowi część działki o powierzchni 10.000 m kw.. Skoro zaś organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, to Kolegium miało podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwe organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, konkretnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a są to okoliczności o charakterze zasadniczym dla niniejszego postępowania, od których zależy jego wynik. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone było wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych, a taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Finalnie należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Kolegium, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.