II SA/Ol 272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji z dnia "[...]", nr "[...]", wydanej z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", w przedmiocie przyznania A. S. zasiłku okresowego z pomocy społecznej na miesiąc grudzień 2014 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu "[...]" do GOPS w "[...]" wpłynęło podanie A. S. o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na pokrycie kosztów dostawy energii elektrycznej i wody. Strona motywowała prośbę znalezieniem się w trudnej sytuacji i niemożnością pokrycia kosztów wymienionych mediów. Do podania załączono kopie faktur wystawionych przez dostawców mediów na K. S., zam. "[...]", gm. "[...]" oraz oświadczenie strony, w którym stwierdziła, że dochód rodziny w miesiącu listopadzie 2014 r. wyniósł 1653,76 zł, a składały się nań: wynagrodzenie za pracę netto - 905,76 zł, zasiłek rodzinny - 448 zł oraz dobrowolne alimenty - 300 zł. Do pisma dołączono kopię odcinka przekazu pocztowego na kwotę 300 zł, którego nadawcą jest R. S., zaś tytuł przelewu brzmi: "Wpłata na dzieci za m-c listopad". W dniu "[...]" pracownik socjalny przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego. Z ustaleń wywiadu wynikało, że strona prowadzi gospodarstwo domowe z trójką dzieci: "[...]" i mieszka w wynajętym domu. A. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia "[...]" ozn. "[...]", wydane przez Powiatowy Zespoł ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]", wydane do dnia "[...]") i pracuje jako ochroniarz w "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Kierownik GOPS w "[...]", powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia "[...]", przyznał A. S. zasiłek okresowy w okresie od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. w wysokości 85,12 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wysokość przedmiotowego świadczenia ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny (4 osoby x 456 zł), tj. kwota 1824 zł, a dochodem tej rodziny, tj. 1653,76 zł, na który składa się: zasiłek rodzinny, wynagrodzenie za pracę oraz otrzymywane alimenty. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. podniosła, że zasiłek został źle wyliczony, bowiem dochód rodziny za listopad 2014 r. wyniósł 1353,76 zł, a nie jak podał organ 1653,76 zł. Załączyła kserokopię kwestionowanej decyzji i kserokopię swojego wniosku. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wyjaśniło, przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, dalej jako: u.p.s.), że w sprawie spór dotyczy wysokości dochodu rodziny. Argumentowało, że do dochodu rodziny wchodzą wszystkie kwoty netto podane przez A. S. we wniosku wszczynającym postępowanie, a więc: wynagrodzenie za pracę - 905,76 zł, zasiłek rodzinny - 448 zł oraz dobrowolne alimenty przekazywane przez R. S. na rzecz małoletnich dzieci - 300 zł. Z oświadczenia strony z dnia "[...]" oraz z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że dochód rodziny za miesiąc listopad 2014 r. wyniósł: 905,76 + 448 + 300 = 1653,76 zł, a zatem jest zgodny z przyjętym przez organ pierwszej instancji do obliczeń. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym rodziny i dochodem rodziny wynosi w rozpatrywanej sprawie: 1824 zł - 1653,76 zł = 170,24 zł. Wartość ta wyraża maksymalną wysokość zasiłku okresowego. Natomiast wartość minimalna, określona zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 2 u.p.s., wynosi: 50% x 170,24 zł = 85,12 zł i jest większa od wysokości minimalnej kwoty zasiłku okresowego, wynoszącej 20 zł (art. 38 ust. 4 u.p.s.). Kolegium podniosło, że w literaturze i orzecznictwie zauważa się, że określenie wart. 38 ust. 2 i 3 maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ, ustalając kwotę zasiłku, działa w granicach uznania administracyjnego, określanego w orzecznictwie sądowym mianem "względnej uznaniowości". W przeciwnym przypadku przepis określałby sztywno wysokość tego zasiłku (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Warszawa 2014, s. 202; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1557/06, LEX nr 372669). Dodatkowo wskazało, że z akt sprawy wynika, że strona od wielu lat korzysta z różnych form pomocy: zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, zasiłków celowych, zasiłków okresowych z powodu niepełnosprawności, świadczeń na zakup posiłku lub żywności, posiłków dla dzieci w okresie nauki w szkole, specjalnych zasiłków celowych, świadczeń rzeczowych w postaci produktów żywnościowych. Świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny (pomocniczy) i nie mogą być stałym źródłem dochodu. Pomoc powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania. Tymczasem jak wynika z pisma GOPS w "[...]" z dnia "[...]", strona wykazuje roszczeniowy stosunek do pomocy społecznej i nie współpracuje z pracownikami socjalnymi. Na decyzję Kolegium z dnia "[...]" skargę do tut. Sądu wniosła A. S. W ocenie skarżącej Kolegium niesłusznie utrzymało w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji z uwagi na brak: - pouczenia o możliwości ustosunkowania się jak i wyznaczenia terminu do pisma z dnia "[...]", - pominięcia art. 8 ust. 3 u.p.s. dotyczącego pojęcia "przychodu"; - naruszenia art. 11 ust. 2 u.p.s. dotyczącego kwestii współpracy. W uzasadnieniu podniosła, że Kolegium wydało decyzję na podstawie "opinii jednej ze stron" tj. Gminnego Ośrodka Pomocy w ‘[...]". W ocenie odwołującej, Kolegium posiłkując się pismem GOPS z dnia "[...]" uznało, iż "strona wykazuje roszczeniowy stosunek do pomocy społecznej i nie współpracuje z pracownikami socjalnymi". Wyjaśniła, iż pracownik socjalny, który zajmował się jej rodziną w latach 2008 -2011 wykazywał większe zainteresowanie i umiejętność współpracy. W skazała też, iż wówczas została zmotywowana, pomimo wielu trudności osobistych, do podjęcia pracy i zmian w swoim życiu. Obecnie zaś takiego wsparcia nie odczuwa i nie uzyskuje żadnej pomocy, oprócz finansowej. W dalszej części skargi powołała się na definicję współpracy w art. 11 ust. 2 u.p.s. i stwierdziła, iż to raczej pracownicy Ośrodka atakują petentów, którzy mają pytania i starają się bronić swojej godności i zarzucają im brak współpracy, czy też arogancki stosunek do pracownika socjalnego. Wyjaśniła ponadto, iż organy naruszyły art. 8 ust. 3 u.p.s., gdyż na przekazie pocztowym, który wzięto pod uwagę do dochodu widniała data 1 grudnia 2014 r. Zatem, w ocenie skarżącej do dochodu za miesiąc listopad nie można wliczyć alimentów jakie otrzymała od męża w grudniu 2014r. za listopad 2014r.. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentacje zawarta w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż kwestia współpracy pomiędzy skarżąca a pracownikami GOPS nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organy w sposób prawidłowy obliczyły dochód skarżącej za miesiąc listopad 2014 r. Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015r., poz. 163 j.t. – dalej jako u.p.s. ) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o tę pomoc (art. 2 ust. 1), zaś rodzaj, forma i rozmiar tej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), przy czym występujący o pomoc jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Jak wynika z powyższego przyznanie świadczenia okresowego ma charakter obligatoryjny, w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w przepisach ustawy. Decyzja o przyznaniu przedmiotowego zasiłku pozbawiona jest charakteru uznaniowości, gdyż przepisy ustawy jasno wskazują, iż zasiłek "przysługuje", a nie np. może być przyznany. Spełnienie ustawowych przesłanek daję podstawę do przyznania zasiłku, a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1088/11, LEX nr 1131468). Jednakże już wysokość przyznanego świadczenia, co wynika z określenia przez ustawodawcę dolnej i górnej jego granicy, ma charakter tzw. uznania administracyjnego, a organy przyznające świadczenie kierują się ogólnymi zasadami przyznawania zasiłku określonymi w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie zgadza się z wysokością przyznanego zasiłku okresowego, która w jej ocenie jest zbyt niska, co wynika z nieprawidłowego ustalenia jej rzeczywistej sytuacji majątkowej – wysokości osiąganych dochodów. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku okresowego ma więc właściwe ustalenie dochodu rodziny. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Na podstawie ust. 4 cytowanego artykułu do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Organ ustalił w toku postępowania dochód skarżącej na kwotę 1653,76 zł wskazując, że składa się na niego wynagrodzenie za pracę - 905,76 zł, zasiłek rodzinny - 448 zł oraz dobrowolne alimenty przekazywane przez R. S. na rzecz małoletnich dzieci - 300 zł. Jednak materiał dowodowy sprawy nie przesadza, aby A. S. otrzymała w listopadzie 2014r. alimenty w jakiejkolwiek wysokości. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że R. S. w dniu 1 grudnia 2014 r. wpłacił w urzędzie pocztowym operatora publicznego kwotę 300 zł w tytule podając "wpłata na dzieci za miesiąc listopad" (v: odcinek wpłaty, k. 4 akt administracyjnych). Wpłata została dokonana na rzecz A. S. Powyższa okoliczność świadczy, że chociaż R. S. podał w tytule wpłaty, że alimenty dotyczą listopada 2014 r., to jednak ich wpłaty dokonał w grudniu 2014 r. Tym samym błędnie organy ustaliły, że na dochód skarżącej w miesiącu listopadzie 2014 r. składały się również należne za listopad 2014r. alimenty w kwocie 300 zł, przekazane przez R. S. dopiero w grudniu 2014r. Równocześnie materiał dowodowy nie potwierdza, aby w listopadzie 2014 r. skarżąca otrzymała od R. S. alimenty w jakiejkolwiek kwocie za wcześniejsze okresy płatności. Co więcej na rozprawie w dniu 5 maja 2015r. oświadczyła, że w listopadzie 2014r. nie otrzymała żadnych alimentów, co uzasadniała faktem ich otrzymywania " do ręki " do listopada 2014r., w którym to miesiącu małżonek został pozbawiony władzy rodzicielskiej i " chyba ze złości " zaprzestał przekazywania alimentów bezpośrednio do jej ręki. Dodała, że alimenty za grudzień 2014r. otrzymała w styczniu 2015r. Dostrzec wypada, że już w odwołaniu skarżąca podnosiła, że zasiłek został źle wyliczony, bowiem dochód rodziny za listopad 2014 r. wyniósł 1353,76 zł, a nie jak podał organ 1653,76 zł. W powyższych okolicznościach błędne ustalenie dochodu skarżącej za miesiąc listopad 2014 r. ma w okolicznościach sprawy kardynalne znaczenie dla wysokości przysługującego stronie zasiłku okresowego. W świetle przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (cyt. wyżej) za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o ściśle określone należności. Z przepisu powyższego wynika jednoznacznie, iż pod pojęciem dochodu należy rozumieć sumę faktycznie uzyskanych miesięcznych przychodów ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 października 2007r., II SA Bd 391/07, LEX Nr 434119 ), czego dowodem jest użycie zwrotu czasownikowego " uzyskania " w czasie przeszłym dokonanym. W rezultacie nie można uznać za dochód należnych na dzieci skarżącej świadczeń alimentacyjnych, które za dany okres płatności nie zostały faktycznie przez nich otrzymane. Innymi słowy dochód rodziny stanowią realnie otrzymane należności, a nie roszczenie o ich wypłatę, nawet jeśli jest wymagalne. Kontynuując postępowanie organ winien ponownie ustalić dochód skarżącej osiągnięty w listopadzie 2014r., w szczególności, czy w tymże miesiącu otrzymała należne jej alimenty ( w jakiej kwocie) za poprzednie okresy płatności, mając na uwadze powyższą ocenę prawną. W tym też zakresie organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy ( art. 7 k.p.a. ), czym naruszył wymóg zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a. ). Nadto Kierownik GOPS w "[...]" czasookres przyznania rzeczonego zasiłku uzasadnił dyspozycją art. 106 ust. 3 u.p.s. , tymczasem ów czasookres normuje art. 30 ust. 5 u.p.s. stanowiąc, że okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. SKO do powyższej okoliczności w własnej decyzji z dnia ‘[...]" się nie odniosło, co należy odczytywać jako milczącą aprobatę w tej mierze stanowiska organu pierwszej instancji. W tym też zakresie organy dokonały naruszyły prawo materialne przez jego niewłaściwe zastosowanie. Reasumując, jako, że orzekające w sprawie organy naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( wysokość zasiłku ) oraz przepis prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy ( czasookres przyznania zasiłku ) skarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z poczynionej przez Sąd oceny prawnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w pkt I sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.