II SA/Ol 273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi T.C na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy A odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A. Na ww. postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie wniósł T. C., reprezentowany przez pełnomocnika. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu podano, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia "[...]" zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 30 stycznia 2013 r., co sam potwierdził swoim podpisem. Zażalenie na ww. postanowienie zostało wniesione przez pełnomocnika w dniu 28 stycznia 2013 r. Wyjaśniono, że mimo, iż organ wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych zażalenia (podpisanie), to nie budzi wątpliwości, że termin do wniesienia zażalenia liczy się od złożenia zażalenia, nawet jeśli zawiera ono braki, nie zaś od jego uzupełnienia. Wobec powyższego w ocenie Kolegium należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Na to postanowienie skargę wniósł T. C. wnosząc o jego uchylenie. Wyjaśnił, iż przystępując do oceny zażalenia organ drugiej instancji obowiązany jest w pierwszej kolejności skontrolować, czy podanie (zażalenie) nie zawiera braków formalnych uniemożliwiających wydanie aktu administracyjnego. Dopiero wówczas może przejść do oceny dopuszczalności czy terminowości wniesionego środka odwoławczego. Braki formalne podania uniemożliwiają mu nadanie dalszego biegu, co musi wiązać się z podjęciem innej czynności, pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. Kolegium winno zatem było dostrzec, że podanie (zażalenie) nie zawiera własnoręcznego podpisu, natomiast organ dopuścił się formalnej oceny podania, które nie wywarło skutku wobec braku własnoręcznego podpisu - tym samym naruszyło prawo. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło ww. skargę w całości i uchyliło własne postanowienie z dnia "[...]" stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Z uwagi na powyższe organ wniósł o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie z dnia "[...]". Skargę na ww. postanowienie wywiódł T. C. wnosząc o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Postanowieniem Sądu z dnia 7 czerwca 2013r. II SA/Ol 273/13 orzeczono o zawieszeniu niniejszej sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]".. W uzasadnieniu zaznaczono, że wynik postępowania sądowo- administracyjnego w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" będzie miał bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Od niego zależy bowiem byt prawny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013r. II SA/Ol 457/13 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tego zaś Kolegium nie uczyniło w swoim rozstrzygnięciu autokontrolnym. Postanowieniem Sądu z dnia 11 września 2013r. orzeczono o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia T. C. (działającego przez pełnomocnika) na postanowienie z dnia "[...]" Wójta Gminy A, odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A. Organ odwoławczy podjął swoje rozstrzygnięcie z uwagi na przedwczesne złożenie zażalenia (przesłanego faksem). W ocenie Sądu sporne zażalenie z uwagi na wniesienie go za pomocą faksu (telefaksu), nie spełniło warunku formalnego, stawianego podaniom w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie zawiera podpisu wnoszącego. Podnieść bowiem należy, że co prawda w art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, kpa (Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071), k.p.a., wskazano różne sposoby wnoszenia podań (pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu, ustnie do protokołu lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej), to nie zmienia to faktu, że sporządzenie podania może nastąpić tylko w trzech formach, to jest: pisemnie, ustnie lub w formie dokumentu elektronicznego. Za konstatacją taką przemawia także brzmienie art. 14 k.p.a., statuującego zasadę ogólną pisemności w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z tym przepisem, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Załatwienie sprawy następuje oczywiście co do zasady w formie decyzji administracyjnej, niemniej jednak wydanie tego rozstrzygnięcia musi być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania. Utrwalenia wymaga zatem cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania, poprzez postępowanie wyjaśniające, aż do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 83). W takim zaś ujęciu przyjąć należy, że zachowanie przez stronę warunków formalnych podania powinno być oceniane nie przez pryzmat sposobu wniesienia tego podania, ale formy, w jakiej zostało ono sporządzone. Zgodnie bowiem z art. 67 § 2 pkt 1 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., w przypadku ustnego zgłoszenia żądania, organ administracji publicznej zobowiązany jest do sporządzenia protokołu z tej czynności postępowania, który podpisuje wnoszący podanie i pracownik, który go sporządził. Natomiast, stosownie do art. 63 § 3a k.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. W przypadku zaś wniesienia podania sporządzonego w formie pisemnej, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., podanie powinno być podpisane przez wnoszącego. We wszystkich wymienionych powyżej formach sporządzania podania ustawodawca przewidział zatem obowiązek opatrzenia go podpisem wnoszącego. Odstępstwo od tej zasady przewidziane jest jedynie w art. 63 § 3 zdanie drugie k.p.a., w świetle którego, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Regulacja ta nie znajduje jednak zastosowania w kontrolowanej sprawie. Podanie wniesione za pośrednictwem faksu powinno być więc opatrzone własnoręcznym podpisem. Skorzystanie przez stronę z tego urządzenia przy wnoszeniu podania nie zmienia bowiem faktu, że podanie to sporządzone zostało w formie pisemnej, do której znajduje zastosowanie art. 63 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. Z oczywistych względów, opatrzenie tego podania własnoręcznym podpisem przed wniesieniem go za pośrednictwem faksu (telefaksu) nie jest wystarczające do uznania, że strona spełniła warunek formalny wniesienia takiego podania w postaci jego podpisania. Posłużenie się tym urządzeniem w celu wniesienia podania powoduje bowiem, że do organu wpływa kopia pisma. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu do którego wniesiono takie podanie jest wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego pisma przez własnoręczne jego podpisanie. Uzupełnienie tego braku może nastąpić zarówno przez złożenie podpisu na kopii, która wpłynęła do organu, jak i złożenie oryginału dokumentu podpisanego przez stronę (podobnie w wyroku WSA w Lublinie z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 708/11, Lex nr 1164474). Na gruncie przedmiotowej sprawy organ, do którego skierowane było przedmiotowe zażalenie, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaniechał stosownego wezwania strony do usunięcia braków formalnych zażalenia w postaci jego podpisu. Tym samym organ nie dopełnił spoczywającego na im obowiązku formalnego, to zaś uczyniło jego rozstrzygnięciem przedwczesnym. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji wezwie stronę do uzupełnienia rzeczonego braku zażalenia, a następnie w zależności od odpowiedzi strony rozważy kwestię dalszego procedowania nad zażaleniem strony. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. w punkcie 2 stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.