II SA/Ol 279/21

Dnia 2 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 6 listopada 2020 r. M. S. prowadząca Salon Fryzjerski A zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – W. S., poniesionych w okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A (organ pierwszej instancji) orzekł o odmowie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – W. S. (dalej jako pracownika). W uzasadnieniu decyzji przytoczył stan faktyczny i prawny. Wskazał, że młodociana przez okres dwóch miesięcy odbywała naukę zawodu - fryzjer, a następnie naukę zawodu sprzedawca i w tym zakresie uzyskała kwalifikacje. Zawodem pokrewnym w zakresie kwalifikacji AU.20: prowadzenie sprzedaży jest np. technik handlowiec, technik księgarstwa, nie jest nim natomiast fryzjer. Stwierdził, że w tym wypadku cel przygotowania zawodowego nie został osiągnięty, bowiem młodociana nie uzyskała kwalifikacji w zawodzie fryzjer. Dodał ponadto, że nie został spełniony jeszcze jeden warunek, a mianowicie pracodawca jest rzemieślnikiem, zatem młodociana winna zdać egzamin przed izbą rzemieślniczą, a nie przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną. Od powyższej decyzji odwołała się M. S. (strona, skarżąca), nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Zarzuciła błędną interpretację art. 122 Prawa oświatowego. Podniosła, że nowelizacja tej ustawy nie zwierała przepisów przejściowych, ona zaś zawarła umowę z młodocianą w 2017 r. Tym samym, w jej ocenie, w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy sprzed 1 września 2019 r., względniejsze dla strony. Na gruncie wcześniejszego brzmienia przepisów, nie miało znaczenia przed jaką komisją młodociany zdał egzamin. Nadmieniła, że art. 122 ust. 5 ustawy określa zasady proporcjonalnego podziału przysługującej kwoty dofinansowania, a wszystkie kryteria ustawowe do przyznania dofinansowania zostały przez nią spełnione. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że kwestią bezsporną pozostaje, że M. S. jest rzemieślnikiem. Poza sporem pozostaje również, że umowę Nr "[...]" o pracę w celu przygotowania zawodowego pracownika młodocianego w zawodzie fryzjer zawarto 1 września 2017 r. Umowa ta została rozwiązana w dniu 31 października 2017 r. na mocy porozumienia stron - art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Z akt sprawy wynika, że młodociana podjęła naukę zawodu u innego pracodawcy i zaliczyła przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną egzamin potwierdzający kwalifikację w zakresie kwalifikacji AU.20: - "Prowadzenie sprzedaży" oraz w zakresie wymagań określonych w podstawie programowej dla zasadniczej szkoły zawodowej, dotyczącej osób zdobywających zawód sprzedawcy oraz dla uczniów techników zdobywających zawody technika handlowca i technika księgarstwa. W ocenie Kolegium gdyby młodociana rozwiązała ze stroną umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego w zawodzie fryzjer, a następnie zawarła z tym samym pracodawcą lub innym, nową umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego w tym samym lub zbliżonym zawodzie, można byłoby rozważać możliwość przyznania stronie dofinansowania za okres przygotowania zawodowego wspomnianego pracownika. Jednakże młodociana zaliczyła egzamin potwierdzający kwalifikację w zakresie kwalifikacji AU.20: Prowadzenie sprzedaży", co dotyczy osób zdobywających zawód sprzedawcy oraz dla uczniów techników zdobywających zawody technika handlowca i technika księgarstwa. Zawody fryzjer i sprzedawca nie są zawodami zbliżonymi. Według Kolegium zatem w tym wypadku cel przygotowania zawodowego nie został osiągnięty, bowiem młodociana nie uzyskała kwalifikacji w zawodzie fryzjer. Z tego też względu skarżącej należało odmówić dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika za okres od 1 września do 31 października 2017 r. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie organ naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa poprzez niewyjaśnianie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: SKO z naruszeniem prawa zastosowało art. 122 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe dokonując jego nadinterpretacji, a wręcz postawiło się w roli ustawodawcy, uzupełniając ten artykuł własną interpretacją, co wynika z uzasadnienia do wydanej decyzji. 3. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 par. 1 Kpa w zw. z art. 79 par. 1 i par. 2 Kpa i art. 81 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych, przez organ dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 par. 2 Kpa, tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. 4. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 par. 2 Kpa, tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 5. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji, jako jeden z argumentów uzasadniających jej wydanie w takim a nie innym kształcie, przywołał § 14 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, jako jednej z podstaw prawnych normujących wypłatę dofinansowania za wykształcenie młodocianego pracownika. Jest to błędna interpretacja, gdyż § 14 cytowanego powyżej rozporządzenia mówi nam o kwestii kontynuowania nauki zawodu po jej przerwaniu, a nie o kwestii wypłaty dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżąca mu nie oponowała. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm. - dalej również jako: Prawo oświatowe lub ustawa). W okolicznościach badanej sprawy poza jakimikolwiek wątpliwościami pozostaje to, że od 1 września 2019 r. art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495), w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy. Trzeba mieć również na uwadze, że stosownie do art. 122 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe jeżeli umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została rozwiązana z przyczyn niezależnych od pracodawcy, a młodociany pracownik podjął naukę zawodu na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego u innego pracodawcy - przysługującą kwotę dofinansowania dzieli się między wszystkich pracodawców, proporcjonalnie do liczby miesięcy prowadzonej przez nich nauki zawodu. Dofinansowanie nie przysługuje temu pracodawcy, z którym umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została rozwiązana z winy pracodawcy. Brzmienie art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe uległo zmianie z dniem 1 września 2019 r., w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (tekst, jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2245), gdzie nie zawarto przepisów przejściowych. W takich okolicznościach należy zawsze mieć na względzie fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji zmiany przepisów na mniej korzystne dla podmiotu, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, uwzględniając normę art. 2 Konstytucji RP należy stosować normę względniejszą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1691/12 i z 16 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1996/11, CBOSA). Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Bezsprzecznie skarżąca jest rzemieślnikiem. Umowę Nr "[...]" o pracę w celu przygotowania zawodowego pracownika młodocianego w zawodzie fryzjer zawarto 1 września 2017 r. Została ona rozwiązana w dniu 31 października 2017 r. na mocy porozumienia stron - art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Młodociana podjęła naukę zawodu u innego pracodawcy, a następnie zaliczyła przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną egzamin potwierdzający kwalifikację w zakresie kwalifikacji AU.20: - "Prowadzenie sprzedaży" oraz w zakresie wymagań określonych w podstawie programowej dla zasadniczej szkoły zawodowej. Kwalifikacja AU.20 - "Prowadzenie sprzedaży" dotyczy osób zdobywających zawód sprzedawcy oraz dla uczniów techników zdobywających zawody technika handlowca i technika księgarstwa. Organy uznały, że zawody fryzjer i sprzedawca nie są zawodami zbliżonymi. Tym samym według nich w tym wypadku cel przygotowania zawodowego nie został osiągnięty, bowiem młodociana nie uzyskała kwalifikacji w zawodzie fryzjer. Z tego względu skarżącej odmówiono dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika. W orzeczeniach wydanych na tle art. 70b ustawy o systemie oświaty, który był identyczny jak art. 122 ustawy Prawo oświatowe przed nowelizacją, wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy rozporządzenia w zakresie wymogów egzaminacyjnych dotyczących młodocianego kończącego naukę zawodu nie są spójne z regulacjami ustawy o systemie oświaty, dotyczącymi przesłanek uzyskania dofinansowania kosztów jego kształcenia. Wskazywano na cel regulacji tych przepisów, które mają w założeniu zachęcić pracodawców do kształcenia zawodowego młodocianych poprzez dofinansowanie kosztów takiego kształcenia. Dofinansowanie to przysługuje po spełnieniu określonych warunków normatywnych, dotyczących zarówno pracodawcy, jak i młodocianego. Młodociany pracownik ma wprawdzie obowiązek zdać egzamin kończący naukę zawodu, ale pracodawca nie zawsze może mieć wpływ na to, kiedy i przed jaką komisją egzaminacyjną będzie zdawać młodociany pracownik. W utrwalonym orzecznictwie przyjęto, że przez zdanie egzaminu zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1 należy rozumieć zdanie egzaminu na podstawie któregokolwiek z przepisów, na podstawie których funkcjonują komisje egzaminacyjne wymienione w § 11 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 28 maja 1996 r. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 271/09, wyrok z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 273/09, wyrok z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2942/17; CBOSA). Stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z jednej strony, obowiązująca zasada praworządności z art. 6 k.p.a. (wyrażona także w art. 7 Konstytucji RP), a z drugiej zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym ustawodawca dąży do wynagradzania pracodawców, którzy podejmują się dodatkowo, oprócz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, kształcenia młodocianych pracowników, a także orzecznictwo sądów administracyjnych wykreowane według stanu prawnego sprzed 1 września 2019 r., w świetle którego nie jest istotne, czy młodociany pracownik zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem tego rozporządzenia, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 325/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 324/19, CBOSA). W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2019 r. sądy administracyjne rozstrzygając sprawy z zakresu dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników, stosowały wykładnię rozszerzającą, w zakresie, w jakim ustawodawca nie sprecyzował w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego wymogów, co do obowiązku zdawania konkretnego egzaminu przed podmiotem, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie pozbawienie skarżącej dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, poniesionych w okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r., godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej i naruszałoby ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego. Skoro skarżąca poniosła koszty przygotowania zawodowego wskazanego młodocianego pracownika to niezasadne byłoby pozbawianie jej zwrotu takich kosztów. Skoro pracodawca poświęca swój czas i swoje zasoby na przygotowanie i wyszkolenie przyszłego pracownika w danym zawodzie to rzeczą nieracjonalną byłoby niejako "karanie" go za podjęcie takiego wysiłku. Tym bardziej, że umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego pracownika młodocianego w zawodzie fryzjer nie została zakończona z winy pracodawcy, czyli skarżącej, a trzeba mieć również na uwadze treść przytoczonego już art. 122 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe. To właśnie ten przepis reguluje sytuację, gdy pracodawcy nie przysługuje dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego. Skoro w badanej sprawie rozwiązanie umowy pomiędzy pracodawcą a młodocianym pracownikiem nie nastąpiło z winy pracodawcy, to pracodawca winien mieć uprawnienie do dofinansowania kosztów kształcenia. Pracodawca zaś nie powinien ponosić ryzyka związanego z tym, że młodociany zmieni swoje plany przygotowania zawodowego. Z tych względów niezasadne jest twierdzenie, że w tym wypadku cel przygotowania zawodowego nie został osiągnięty, bowiem młodociana nie uzyskała kwalifikacji w zawodzie fryzjer i należało odmówić skarżącej dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika. Tym samym to, że młodociany pracownik zdał egzamin zawodowy w innym zawodzie niż zawód skarżącej, nie może stanowić negatywnej przesłanki odmowy rzeczonego dofinansowania. Wskazać także należy, że rozporządzenie Rada Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2010 r.), które przywołało Kolegium w uzasadnieniu decyzji reguluje sprawy przygotowania zawodowego młodocianych pracowników. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie Kodeksu pracy. Przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania dofinansowania, gdyż tej kwestii nie regulują. W opisywanym stanie faktycznym podstawę odmowy przyznania dofinansowania mógł stanowić art. 122 ust. 5 ustawy. Przepis ten jednak w sprawie zastosowania nie miał. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.