II SA/Ol 282/24

Dnia 23 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2024 roku sprawy ze skargi J. S.A. na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia 21 stycznia 2021 roku nr XXIV/214/2021 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. W dniu 21 stycznia 2021 r. Rada Gminy Nowe Miasto Lubawskie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 37a ust. 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10 i art. 37b ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr XXIV/214/2021 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skargę na powyższą uchwałę wniosła Spółka (...) S.A. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie w części, tj. w zakresie § 9 ust. 2, 3 i 4 uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie: - art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. postanowieniami z § 9 ust. 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały, w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2023 r. (P 20/19) orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie uchwała ta bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem nie może funkcjonować w obrocie prawnym; - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez obciążenie skarżącej, jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga, szyldy lub reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z § 9 ust. 2, 3 i 4 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w związku z powołanym orzeczeniem TK uchwały, które weszły w życie na podstawie zakwestionowanego przez TK przepisu winny być uchylone lub winna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie ma możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do kwestii legitymacji skargowej Spółka powołała się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., podnosząc że jest najemcą i właścicielką sklepów sieci skarżącej "(...)", które podlegają dostosowaniu do zapisów uchwały. Wskazała także na orzeczenia sądów administracyjnych oraz na naruszenie swobody działalności gospodarczej, określonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a przysługującej skarżącej jako przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowe Miasto Lubawskie wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że celem zaskarżonej uchwały, podjętej w trybie i na zasadach określonych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają prymat ochrony krajobrazu. Ponadto wskazano, że budynki zarządzane przez skarżącą, położone na terenie Gminy, uzyskały pozwolenia na budowę w 2023 r., czyli w okresie funkcjonowania prawomocnej uchwały. Zatem budynki te powinny odpowiadać normom zawartym w uchwale w momencie finalizacji inwestycji. Jednocześnie wskazano, że uchwałą z dnia 21 grudnia 2023 r. nr LIV/506/2023 Rada Gminy Nowe Miasto Lubawskie przystąpiła do aktualizacji treści przedmiotowego aktu w zakresie doprowadzenia do integralności z aktualnym orzecznictwem oraz zmianami, które wystąpiły między innymi w przepisach u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wynika zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Należy podkreślić, że warunkiem rozpoznania skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przedmiotowej sprawie przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że prawo kwestionowania uchwały organu gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu wnoszącego skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Przy czym taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości. W judykaturze podkreśla się bowiem, że interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, a jego naruszenie powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09). Podkreślić także należy, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Zatem to podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis, czyli nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). Niespełnienie zaś przesłanki naruszenia interesu prawnego winno skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 810/22). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem nie wykazała istnienia związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane w zakresie. Przy czym Spółka zakwestionowała przedmiotową uchwałę w zakresie, w jakim nakłada ona obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (łącznie z szyldami) do wymogów określonych uchwałą (§ 9 ust. 2 uchwały), określa termin na ich dostosowania do wymogów uchwały (§ 9 ust. 3 uchwały) oraz określa kary pieniężne za niedostosowanie się do tych wymogów (§ 9 ust. 4 uchwały), powołując się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19), którym orzeczono, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Natomiast wywodząc swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowych regulacji Spółka podniosła, że jest najemcą i właścicielką sklepów sieci skarżącej "(...)", które podlegają dostosowaniu do zapisów przedmiotowej uchwały. Podnieść jednak należy, że zaskarżona uchwała weszła w życie 18 marca 2021 r. Natomiast w piśmie z 12 lipca 2024 r. skarżąca sama podała, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, na terenie Gminy Nowe Miasto Lubawskie, Spółka nie posiadała tablic ani urządzeń reklamowych posadowionych na podstawie zgody budowlanej, gdyż zostały one wzniesione dopiero w latach 2023 i 2024. W związku z tym kwestionowane postanowienia uchwały w ogóle nie mają do Spółki zastosowania, a tym samym nie mogą naruszać jej interesu prawnego lub uprawnienia. Natomiast sama okoliczność wydania przez TK orzeczenia o niezgodności z Konstytucją przepisu, we wskazanym w tym orzeczeniu zakresie, który stanowił upoważnienie ustawowe do podjęcia przez radę gminy zaskarżonej uchwały, nie stanowi wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi. Jak wskazano wyżej, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. W związku z tym skarżąca nie jest uprawniona do występowania w imieniu innych podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie kwestionowane postanowienia uchwały mogłyby ewentualnie naruszać. Spółka nie wykazała także, aby jakiekolwiek inne przepisy zaskarżonej uchwały naruszały jej interes prawny. Wprawdzie skarżąca powołała się na naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej, wynikającej z Konstytucji i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale nie wykazała, aby poza zakwestionowanymi w skardze postanowieniami, które okazały się nieskuteczne, jakikolwiek inny przepis uchwały naruszał jej interes prawny lub uprawnienie, a także na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać. Takiego interesu nie sposób także wywieść z powoływanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych, gdyż źródłem interesu prawnego może być wyłącznie przepis prawa, a nie rozstrzygnięcie sądu zapadłe w indywidualnej sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a jego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 17 kwietnia 2024 r. W zakreślonym terminie skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.