II SA/Ol 283/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]"; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji", "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 5,20 m x 10 m wraz z tarasem drewnianym w kształcie litery "L" o powierzchni zabudowy około 40 m2, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr "[...]" (jezioro), na wysokości działki nr "[...]" obr. S., gm. M., oznaczonego na potrzeby przedmiotowego postępowania na mapie sytuacyjno-wysokościowej jako obiekt nr 2. W uzasadnieniu organ szeroko opisał przebieg postępowania. Wskazał, że w lipcu 2015 r. zawiadomił o kontroli obiektu M. P., właściciela działki nr "[...]". W dniu 21 lipca 2015 r. E. S. doręczyła organowi pismo M. P., informujące o braku możliwości uczestnictwa w kontroli, z prośbą o wyznaczenie kontroli na wrzesień. Pomimo powyższego, organ przeprowadził zaplanowane czynności kontrolne i w dniu 22 lipca 2015 r. zastano na działce E. S., która oświadczyła, że mąż nie może być na kontroli, bo wyjechał za granicę w celach biznesowych. Dodatkowo poinformowała, że w sprawie obiektów na ww. działkach nie jest zorientowana. Wskazał, że mąż powinien być obecny na takiej kontroli i zaproponowała kolejny termin po wakacjach. W dniu 14 września 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę obiektu, w obecności M. P. i jego pełnomocnika. Ustalono wymiary zewnętrzne obiektu. Z powodu braku kluczy do obiektu, przez okna zaobserwowano, że wewnątrz widoczne są pomieszczenia zagospodarowane jako sypialnia, aneks kuchenny. Według oświadczenia M. P. obiekt wyposażony jest też w łazienkę i WC. M. P. podał wówczas, że obiekt ustawiony został na działce pod koniec lipca 2015 r., jednak nie jest inwestorem tego obiektu. Oświadczył, że jako właściciel działki przygotował teren, tzn. doprowadził energię i wodę. Oświadczył również, że wydzierżawił działkę spółce A (dalej jako: "spółka"). Wskazał, że nie występował o pozwolenie na budowę obiektu będącego przedmiotem kontroli i nie wie czy dzierżawca występował o pozwolenie. PINB uznał, że według oświadczeń M. P. inwestorem obiektu jest spółka. Organ I instancji ustalił, że E. S. jest członkiem zarządu tej spółki. W pismach z 6 października i 13 listopada 2015 r. E. S. wskazywała, że spółka nie jest właścicielem żadnych obiektów budowlanych. Spółce przysługuje jedynie prawo własności do przyczep kempingowych, które znajdują się na działach nr "[...]". Potwierdziła, że ww. obiekty zostały usytuowane na działkach pod koniec lipca 2015 r. Stwierdziła, że pełnią funkcję, jakie są przypisane przyczepom kampingowym, czyli są to obiekty służące do czasowego, urlopowego pobytu. Wskazała, że przyczepy te stanowią obiekty mobilne, a ich położenie nie ma cech trwałych i wysoce możliwe jest, że będą one przemieszczane lub przetransportowane na inne nieruchomości. Z tego względu spółka nie występowała o pozwolenie na budowę i nie dokonywała też zgłoszenia, gdyż roboty budowlane nie były przez spółkę prowadzone. Mając powyższe na uwadze organ wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z "[...]" r. zobowiązał spółkę do przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2016 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno spółka, jak i M. P. wystąpili o przedłużenie wyznaczonego terminu. PINB odmówił zmiany postanowienia. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji nakazał spółce rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzją z "[...]" r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję, nakazując bezsprzeczne ustalenie inwestora poprzez wskazanie, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością i ponowne oględziny z udziałem wszystkich stron. Od tego czasu organ I instancji starał się przeprowadzić czynności kontrolne z udziałem M. P. i przedstawiciela spółki oraz ich przesłuchać. Jednak w odpowiedzi na zawiadomienia zarówno M. P., jak i E. S. wnosili o zmianę terminów, podając różne przyczyny. W konsekwencji nie doszły do skutku planowane czynności. Następnie postanowieniem z "[...]" r. PINB zobowiązał M. P. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Postanowieniem z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rozstrzygnięciu tym organ odwoławczy wskazał na konieczność oceny odległości obiektu od brzegu jeziora T. Wobec tego PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora i narusza zakaz zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Wobec przypuszczenia, że obiekt może znajdować się na działce nr "[...]" i działce jeziornej nr "[...]", PINB wyznaczył nowy termin oględzin, o którym zawiadomił spółkę, M. P. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W dniu 22 października 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne z udziałem przedstawiciela Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie., bez udziału M. P., jego pełnomocnika i przedstawiciela spółki, którzy wnosili o zmianę terminu kontroli wskazując na uprzednio zaplanowane spotkania biznesowe, wyjazdy. Poinformowali, że nie zgadzają się na wejście na teren podczas ich nieobecności. Domagali się przeprowadzenia oględzin w ich obecności. W toku tych oględzin ustalono, że opisany obiekt kontenerowy usytuowany jest w całości na działce nr "[...]" (jezioro), w odległości 9,8 m od linii brzegowej. Przedstawiciel PGW Wody Polskie oświadczył, że obiekt nie jest własnością PGW Wody Polskie i zarządca nie zezwalał na jego posadowienie. Mając powyższe na uwadze, PINB uznał, że kwestią kluczową w sprawie było ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Wyjaśnił, że kolejność podmiotów w art. 52 ustawy Prawo budowlane nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. PINB podniósł, że pomimo prób trwających od października 2016 r. do sierpnia 2017 r. nie udało się przeprowadzić czynności z udziałem przedstawiciela spółki. Stwierdził, że brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora. Mając na uwadze ewidentne zaangażowanie M. P. w postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowego obiektu (obecność podczas kontroli, przekazanie informacji dotyczącej daty posadowienia obiektu, wykonanie uzbrojenia działki pod użytkowanie ww. obiektu, występowanie o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków z art. 48, zaskarżanie decyzji nakazu rozbiórki z "[...]" r., wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia "[...]" r., zaskarżenie do WSA w Olsztynie wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia), wskazujące na współpracę między podmiotami (wspólny adres do korespondencji oraz odbieranie korespondencji kierowanej do M. P. przez E. S. - członka zarządu spółki, czy też przesyłanie z jednego numeru telefonu faksów dotyczących braku możliwości przybycia na wyznaczone przesłuchanie), postanowiono o nałożeniu obowiązków na właściciela działki nr "[...]", na której pierwotnie sądzono, że zlokalizowany jest obiekt. PINB uznał, że roboty budowlane były prowadzone za pełną wiedzą i aprobatą właściciela działki nr "[...]", który zaangażowany jest w sprawę osobiście. Jednak wobec ustalenia, że obiekt kontenerowy posadowiony jest w całości na działce nr "[...]", organ zobligowany był do wydania przedmiotowej decyzji na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jako zarządcy jeziora. Dalej organ I instancji nie zgodził się z twierdzeniem M. P. i spółki, że przyczepa kempingowa nie jest obiektem budowlanym. Wskazał, że kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które jednoznacznie uznaje ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, za obiekty budowlane. Zaznaczył, że przedmiotem postępowania jest obiekt kontenerowy, zdefiniowany przez ustawodawcę jako tymczasowy obiekt budowlany, czyli obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jednakże obiekt ten ze względu na swoją powierzchnię zabudowy nie korzysta ze zwolnienia uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na sposób jego użytkowania (art. 29 ust. 1 pkt 2, 2a). Dodatkowo, ze względu na posadowienie przedmiotowego obiektu pod koniec sierpnia 2015 r., nie jest to również obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12) tj. tymczasowy obiekt usytuowany na 180 dni. Wskazano, że pismem z 15 grudnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, stwierdził, że lokalizacja ww. obiektu stoi w sprzeczności z regulacjami ustaw z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 627 ze zm.) wynikającymi z reżimu prawnego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym terenie obszarze zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody. Dlatego PINB nie mógł wdrożyć postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż istnienie przedmiotowego obiektu budowlanego jest kategorycznie sprzeczne z obowiązującymi przepisami, w tym uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (dalej jako: "skarżący", "RZGW"), zarzucając naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania polegające na uznaniu, iż skarżący jest zarządcą działki nr "[...]" jezioro, w sytuacji gdy przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje RZGW; - art. 28 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, reprezentowanej przez Dyrektora, udziału na każdym etapie postępowania, składania wniosków dowodowych, możliwości zapoznania się z aktami sprawy; - art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na niedostatecznym zbadaniu przez organ I instancji stanu faktycznego i całkowitym pominięciu okoliczności, argumentacji, zarzutów i wyjaśnień złożonych przez M. P. oraz działającą w imieniu spółki E. S., co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem okoliczności sprawy; - art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji stronie postępowania. - art. 215 w zw. z art. 240 ust. 3 pkt. 9 i pkt. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) poprzez niewłaściwe ich niezastosowanie i nałożenie obowiązku rozbiórki wskazanego w decyzji obiektu na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w sytuacji gdy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a z przedmiotowego przepisu wynika wprost, iż prawa właścicielskie do gruntów pokrytych wodami wykonuje właściwy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. - art. 52 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku rozbiórki opisanego w decyzji obiektu na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w sytuacji gdy z zebranych w sprawie informacji wynika, iż obiekt został wybudowany przez spółkę, a co za tym idzie wskazany obowiązek winien zostać nałożony na przedmiotową spółkę. W uzasadnieniu skarżący akcentował, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem adresatem nakazu rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności inwestor, jako sprawca samowoli, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, jeżeli stało się to bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela. Podniósł, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności oświadczeń złożonych przez M. P. oraz E. S., można ustalić kto jest inwestorem obiektu. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest od 2015 r. Początkowo sądzono, że obiekt znajduje się na działce oznaczonej nr ew. "[...]", stanowiącej własność M. P. Właściciel nieruchomości wskazywał, iż obiekt został posadowiony na działce w 2015 r. oraz, że przygotował samodzielnie teren pod inwestycję, to jest doprowadził energię i wodę. Poinformował ponadto, iż w obiekcie według jego wiedzy, oprócz stwierdzonych przez organ I instancji w trakcie kontroli sypialni i aneksu kuchennego, znajduje się łazienka oraz WC. Powyższe wskazuje, iż posiada wiedzę na temat okoliczności związanych z realizacją obiektu. Wie, w którym roku obiekt powstał, doprowadził do niego prąd i kanalizację, zna rozkład pomieszczeń, stąd też z całą pewnością dysponuje informacją kto posadowił obiekt na działce nr ew. "[...]". Działająca w imieniu spółki E. S. oświadczyła, iż nie jest właścicielem obiektów budowlanych, ale spółce przysługuje prawo własności do przyczep kempingowych. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy wywieść, iż jedną ze wskazanych przez E. S. przyczep kempingowych, jest obiekt objęty nakazem rozbiórki. W dalszym toku postępowania E. S. zaprzeczyła jakoby spółka była właścicielem jakichkolwiek obiektów budowlanych. Niemniej jednak, wcześniej fakt ten przyznała. Stąd też, mając na uwadze występujące rozbieżności w stanowisku prezentowanym przez stronę postępowania, obowiązkiem organu I instancji było podjęcie działań mających na celu jednoznaczne ustalenie okoliczności sprawy, wyeliminowanie ewentualnych wątpliwości. Pomocne w tym zakresie mogłoby być ustalenie, kto faktycznie korzysta z obiektu, jak też kto uiszcza opłaty za media, to jest prąd oraz kanalizację podłączone do obiektu. Poczynienie w tym zakresie ustaleń pozwoli na potwierdzenie, czy obiekt został wybudowany przez spółkę. Odrębnie odwołanie wniósł M. P., który zarzucił organowi I instancji naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak ustalenia inwestora i właściciela obiektu, a w konsekwencji nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki na niewłaściwy podmiot. Stwierdził, że organ błędnie uznał, że w sprawie brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora obiektu, podczas gdy możliwość taka realnie istniała. Decyzją z "[...]" r., nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania M. P. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt jednoznacznie wynika, że toczące się postępowanie w sprawie lokalizacji obiektu kontenerowego na działce nr "[...]" nie ma żadnego wpływu na prawa i interesy skarżącego, który jest jedynie właścicielem działki sąsiedniej nr "[...]". Stwierdził, że M. P. nie jest właścicielem ani inwestorem spornego obiektu, co zresztą podnosił w toku postępowania. Lokalizacja obiektu w żadnym wypadku nie narusza możliwości legalnego zagospodarowania należącej do niego działki nr "[...]" oraz innych znajdujących się w bliskim sąsiedztwie. Odwołujący nie ma więc żadnego interesu, w tym prawnego, który umożliwiałby mu uzyskanie statusu strony postępowania. Odwołujący został uznany za stronę postępowania przez organ I instancji, ponieważ początkowo uznano, że obiekt jest zlokalizowany częściowo na należącej do niego działce nr "[...]". W wyniku jednak ustalenia, że obiekt jest w całości zlokalizowany na działce nr "[...]", organ stopnia powiatowego powinien poinformować skarżącego o zmianie statusu. Odrębną decyzją (o tym samym numerze) z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), na skutek odwołania RZGW, uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty w ten sposób, że nakazał rozbiórkę opisanego obiektu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, że z powołanych przez niego przepisów Prawa wodnego wynika, iż to do RZGW powinna być kierowana korespondencja z PINB, zamiast do Zarządu Zlewni. Zasadnie kwestionowano również adresata zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak stan faktyczny sprawy jest jasny, a materiał dowodowy zebrany wyczerpująco, zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Wystarczyło dokonać zmiany sentencji zaskarżonej decyzji. WINB uznał za niezasadny zarzut niedoręczenia decyzji podmiotowi właściwemu. Skoro bowiem RZGW złożyło w terminie ustawowym odwołanie od decyzji PINB i szczegółowo odniosło się do podniesionych w tej decyzji kwestii oraz do zawartości akt sprawy (nieuwzględnienie wyjaśnień M. P. i E. S.) rozstrzygnięcie to musiało zostać dostarczone do podmiotu właściwego, zaś stan faktyczny sprawy był znany RZGW. Ponadto RZGW nie skorzystało z możliwości zapoznania się z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Tym samym uchybienie organu stopnia powiatowego nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 52 ustawy Prawo budowlane należy interpretować w taki sposób, aby możliwe było wykonanie nakazu rozbiórki. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany. Skoro zatem w toku postępowania, na etapie jeszcze przypuszczania przez organ I instancji, że sporny obiekt jest zlokalizowany również na działce nr "[...]", M. P.(właściciel tej działki) twierdził, że inwestorem jest spółka, a spółka temu w toku postępowania konsekwentnie zaprzeczała, wskazując, że nie lokalizowało na działce nr "[...]" żadnych obiektów budowlanych ani kontenerów, zasadnym było skierowanie decyzji do właściciela nieruchomości gruntowej, na której faktycznie znajduje się obiekt, a którą okazała się działka jeziorna, wobec której uprawnienia właścicielskie wykonują PGW Wody Polskie, a konkretnie RZGW . Zarzut zatem RZGW, że organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień M. P. oraz spółki jest chybiony. Skoro przez ponad cztery lata właściciel obiektu nie ujawnił się, mimo starań organu I instancji i wyraźnych działań uczestniczących w postępowaniu podmiotów, by torpedować wszelkie próby jego ustalenia (w czynnościach organu, które doszły do skutku brał jedynie udział przedstawiciel Zlewni), dalsze czynności są zbędne w tym kierunku, gdyż prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponuje zawsze właściciel działki, co pozwala na zakończenie postępowania. Ewentualny udział w postępowaniu hipotetycznego właściciela kontenera, o ile się ujawni będzie możliwy po zakończeniu postępowania, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji w zakresie kwalifikacji spornego obiektu. Wskazał, że obiektu nie da się zalegalizować z uwagi na sprzeczność jego lokalizacji z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie wyznaczania Obszaru Chronionego Krajobrazu, która zakazuje zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Obie powyższe decyzje organu odwoławczego zaskarżone zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. M. P. zarzucił, że organ nie ustalił komu przysługuje prawo własności obiektu, a tym samym nazbyt pochopnie wykluczył skarżącego z kręgu stron postępowania. Argumentował, że nagłe wyeliminowanie go z katalogu stron postępowania stanowi dla niego nie tylko ogromne zaskoczenia, ale przede wszystkim narusza jego interes prawny i pozbawia go możności aktywnego działania w ww. postępowaniu. Wyraził niezrozumienie dla działania organu, który przyjął od skarżącego informację, że nie jest właścicielem ani inwestorem obiektu, ale w żaden sposób jej nie zweryfikował. RZGW w skardze do Sądu podtrzymał stanowisko prezentowane w odwołaniu, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora lub właściciela obiektu. Skarżący podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniała możliwość ustalenia zarówno inwestora, jak też właściciela obiektu na podstawie oświadczeń i wyjaśnień złożonych przez M. P. oraz E. S. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie RZGW czynnego udziału w postępowaniu, gdyż organ I instancji uznał za stronę PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni zamiast PGW Wody Polskie – RZGW, co uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosków dowodowych na okoliczność ustalenia inwestora i właściciela obiektu. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych w przedmiocie nakazu rozbiórki i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowiska wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 282/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję WINB z "[...]" r., umarzającą postępowanie z odwołania M. P. Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy nie zbadał w należyty sposób, a tym samym nie wykazał, że postępowanie z odwołania skarżącego jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. niewłaściwie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie legitymacji procesowej skarżącego. Niezasadnie organ odwoławczy wniesione odwołania od tej samej decyzji załatwił odrębnymi decyzjami, przez co powstała niedopuszczalna sytuacja, w której odrębną decyzją formalną organ przesądził kwestię, która może mieć istotne znaczenie przy weryfikacji legalności decyzji organu I instancji, co uzasadniało załatwienie odwołań jedną decyzją w celu jej spójnego i całościowego załatwienia. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Sąd z urzędu dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania M. P. Na rozprawie w dniu 8 października 2020 r.: - pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte; - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi; - uczestnik postępowania nie stawił się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki opisanego obiektu budowlanego, który nie może zostać zalegalizowany wobec naruszenia zakazu zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora, co wynika jednoznacznie z treści § 5 ust. 1 pkt 8 cytowanej uchwały Sejmiku Województwa w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu, stanowiącej akt prawa miejscowego. Organy orzekające uznały, że w sytuacji lokalizacji obiektu kontenerowego, pełniącego funkcję rekreacyjną, w całości na działce jeziornej, zobowiązanym do jego rozbiórki jest zarządca tego terenu - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Przyjęto, że zbędne jest dochodzenie ustalenia inwestora tego obiektu, ponieważ prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponuje RZGW. Stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe. Stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) obowiązek rozbiórki obciąża w pierwszej kolejności inwestora, a następnie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z tym, organ orzekający powinien przede wszystkim ustalić kto jest inwestorem albo wykazać, że nie można tego ustalić. Nakaz rozbiórki można nałożyć na podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe ustalenie inwestora. Oczywiście zwraca się w orzecznictwie również uwagę, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Nie zwalnia to jednak od ustalenia inwestora i oceny możliwości usunięcia przez niego samowoli. W wyroku z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 443/19 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania rozbiórki jest inwestor. Kluczowa rola inwestora w procesie budowlanym, skutkuje przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu i sprawia, że to właśnie inwestor powinien być adresatem decyzji. Jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, to ten podmiot powinien również usunąć skutki owej samowoli (por. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2015 r., II OSK 1924/13, 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, 25 kwietnia 2012, II OSK 234/11, 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, publ. w CBOSA). W orzecznictwie dopuszcza się nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do terenu nieruchomości, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym narażeniem go na koszty, dolegliwą procedurę i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 706/15 i sygn. akt II OSK 705/15 ; z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15, publ. w CBOSA). W uzasadnionych przypadkach możliwe jest nałożenie nakazu rozbiórki solidarnie na inwestora i właściciela (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1530/19, publ. w CBOSA). W rozpatrywanym przypadku organy obu instancji stwierdziły, że nie można ustalić inwestora. W istocie organy uznały, że nie istnieje konieczność jednoznacznego ustalenia inwestora i należy nakaz rozbiórki nałożyć na podmiot, który posiada wyłącznie tytuł prawny do nieruchomości, co jak wyjaśniono jest nieuprawnione. Uzasadniając twierdzenie o braku możliwości ustalenia inwestora organy obu instancji powołały się na oświadczenie M. P., że nie jest inwestorem oraz oświadczenie przedstawiciela spółki, że spółka nie budowała żadnych budynków rekreacyjnych, bez skonfrontowania tych twierdzeń z resztą zgromadzonego materiału dowodowego. Uwzględniono, że podmioty te nie dopuściły do przeprowadzenia czynności z ich udziałem, co nie zwalniało organów z oceny zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Organ I instancji zupełnie niekonsekwentnie stwierdza, że brak jest możliwości ustalenia inwestora, po czym akcentuje zaangażowanie spółki i M. P. w lokalizację przedmiotowego obiektu. Organ I instancji zwrócił uwagę na współpracę tych podmiotów także na etapie legalizacji obiektu. Podał, że zgodnie z oświadczeniem E. S. to spółka jest właścicielem przedmiotowego kontenera, który w ocenie spółki jest przyczepą kempingową, a nie obiektem budowlanym. Dlatego nie występowano o pozwolenie na budowę. Zgodnie z oświadczeniem E. S. to spółka posadowiła sporny obiekt pod koniec lipca 2015 r. (k. 9 i k.11 akt organu I instancji). Zauważono, że zgodnie z oświadczeniami M. P. inwestorem jest spółka. Organ I instancji akcentował też aktywny udział przy posadowieniu i funkcjonowaniu tego obiektu, a także w niniejszym postępowaniu M. P., który wraz ze spółką domagali się udziału w czynnościach i starali się je odwlec, aby umożliwić jak najdłuższe funkcjonowanie obiektu. W takich okolicznościach rolą organów orzekających jest rozstrzygnąć czy spółka i M. P. mogą być uznani za inwestorów. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na poczynienie ustaleń co do inwestora przedmiotowego obiektu. Zaniechanie oceny w tym względzie narusza art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., tym bardziej, że w odwołaniu strona domagała się ustalenia inwestora, podkreślając rolę spółki i M. P. w posadowieniu obiektu. Okoliczność, że E. S. podnosiła, że spółka nie budowała żadnego budynku rekreacyjnego, ponieważ jej zdaniem jest to mobilna przyczepa kempingowa, nie oznacza, że spółka nie posadowiła spornego obiektu, po prostu z tego faktu wyciąga inne wnioski. W analizowanej sprawie sporny obiekt posadowiony został w odległości 9,8 m od brzegu jeziora na wysokości działki nr "[...]". Zatem dostęp do obiektu jest możliwy przez tę działkę. Uwzględnić też należy, że dostęp do działki jeziornej jest powszechny. Każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 32 ust. 1 i 2, art. 233 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2020 r. poz. 310) . Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego (480 zł) - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).