II SA/Ol 285/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" przez Naczelnika Wydziału Geodezji Urzędu Miasta w "[...]" wprowadzono zmiany w rejestrze gruntów Miasta "[...]" w obrębie "[...]", zgodnie z którymi nieruchomość o powierzchni "[...]", położona w "[...]" przy ulicy "[...]", obręb "[...]", działka nr "[...]", należąca do A. Ś. z dotychczasowych użytków (B i RIVa) została zmieniona na użytek B, tj. teren zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zmiany dokonuje się z urzędu na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowej działki, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, w wyniku przyjętego do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej opracowania geodezyjno – kartograficznego nr "[...]". W oparciu o rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, według którego do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw, itp.), a także ogródki przydomowe oraz zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie stwierdzono, iż działka nr "[...]" stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. W związku z powyższym, wprowadzono wskazane zmiany w rejestrze. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Ś., reprezentowana przez T. Ś., żądając jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Wskazano, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony odwołującej naruszona została także zasada praworządności, określona w art. 6 i 7 kpa poprzez zarządzenie sporządzenia opracowania geodezyjnego bez podstawy prawnej, wykonanie opracowania przez geodetę bez przeprowadzenia wizji lokalnej na nieruchomości i bez udziału stron – właścicieli nieruchomości, przyjęcie opracowania geodezyjno – kartograficznego do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej sporządzonego bez podstawy prawnej i z pominięciem przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony. Podniesiono, iż organ, zlecając aktualizację treści mapy zasadniczej dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa, gdyż nie miał do tego kompetencji ustawowej, bowiem art. 7d ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne został uchylony i nie obowiązywał w dacie otrzymania przez odwołującą informacji o podjęciu prac polegających na aktualizacji mapy zasadniczej. Wskazano również, iż zaskarżona decyzja powoduje zmiany w rejestrze gruntów, które dotyczą sposobu użytkowania gruntu, a więc dotykają praw podmiotowych właściciela. Zgodnie zaś z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 19 lutego 2008r. zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych – numeracji działek, oznaczenia budynku, czy powierzchni gruntu i nie mogą uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu. Dodatkowo postępowanie dotyczące opracowania geodezyjno – kartograficznego, stanowiącego w błędnej ocenie organu podstawę do zmian wpisu w ewidencji, zostało zrealizowane w sposób, który uniemożliwiał podmiotom zainteresowanym udział w tym postępowaniu. Nie przeprowadzono także wizji lokalnej, która w ocenie strony jest niezbędna w celu poczynienia prawidłowych, zgodnych z rzeczywistością ustaleń. Podkreślono, iż dotychczasowa kwalifikacja gruntu odzwierciedlała stan faktyczny, zaś aktualnie przyjęta przez geodetę jest błędna, tym bardziej, iż sposób użytkowania ani charakter działek ewidencyjnych nie uległ zmianie. Ponadto podniesiono, iż Prezydent Miasta jest organem ewidencyjnym i nie jest uprawniony do wytwarzania dokumentacji stanowiącej podstawę do dokonywania zmian w ewidencji w zakresie w jakim uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Tym samym naruszony został art. 107 kpa. W ocenie strony organ nie kierował się troską o odzwierciedlenie stanu faktycznego i prawnego w ewidencji, ale działając z naruszeniem prawa sam wykreował potrzebne materiały bez wniosku osoby zainteresowanej. Reasumując, wskazane wyżej uchybienia powinny skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w pierwszej instancji. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał argumenty strony odnośnie braku delegacji organu pierwszej instancji do aktualizacji treści mapy zasadniczej na podstawie art. 7d pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazano, że przepis ten został uchylony na mocy art. 23 pkt 7 ppkt a ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska strony w kwestii uznania, że zmiana w rejestrze gruntów dotycząca zmian w użytkach gruntowych i klasach gleboznawczych dotyka spraw podmiotowych właściciela, jak również nie przychylił się do wniosku strony o umorzenie postępowania. Wskazano, iż z treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa w nawiązaniu do art. 105 § 1 kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne tylko wtedy, gdy jest ono bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie przedmiotowość postępowania dla organu wynika z § 44 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zatem postępowanie to nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji uchybił przepisom, w szczególności art. 10 kpa dotyczącego czynnego udziału stron w postępowaniu, a także art. 61 § 4 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł pełnomocnik A. Ś., T. Ś., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż została wydana bez podstawy prawnej. Dodatkowo podstawą faktyczną tej decyzji była aktualizacja mapy zasadniczej wykonana na zlecenie organu, który nie miał do tego uprawnień. W ocenie strony skarżącej stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zmian w rejestrze gruntów powinno nastąpić już wcześniej, gdyż w niniejszym postępowaniu od początku zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim wskazać, iż zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa), poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa (wyrok NSA z dnia 4 października 2002r., sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Z kolei zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IVSA 1313/98). Analiza zgromadzonego materiału aktowego wskazuje, iż decyzja organu odwoławczego uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 tekst jednolity), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, ewidencja gruntów i budynków (katastr nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 698/07, LEX nr 351329). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ewidencja ta – w zakresie gruntów – obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 ustawy). Sposób zakładania oraz prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych i zakres informacji objętych ewidencją określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Należy podkreślić, iż procedura aktualizacji ewidencji została ujęta w określone ramy prawne i ma sformalizowany charakter, przede wszystkim zaś nie może być dokonywana przez dowolne podmioty, ani też w oparciu o dowolne dokumenty. W myśl § 46 wskazanego rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej oraz z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Należy przy tym podkreślić, iż zapisy w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują bowiem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Z powołanych wyżej przepisów rozdziału 3 cytowanego rozporządzenia wynika zatem podstawowa zasada prowadzenia ewidencji, a mianowicie zasada aktualności, czyli utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 wskazanego rozporządzenia). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w trybie czynności materialno – technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), o czym organ jedynie zawiadamia (§ 49 ust. 1 cytowanego rozporządzenia) lub też w drodze decyzji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ odwoławczy słusznie zauważył, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wprowadził zmiany w przedmiotowym rejestrze gruntów bez przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyjątkowej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, w szczególności zobowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 810/81, publ. ONSA 1981 Nr 1,poz. 45). Jak wynika z treści § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Należy jednak podkreślić, iż przyjęcie dokumentacji geodezyjno – kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję jest zobowiązany ocenić, czy przedstawiony dokument geodezyjno – kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian ze względu na ich przedmiot (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, LEX nr 570377). Należy przy tym zaznaczyć, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji nie tylko na wniosek zainteresowanych osób oraz organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 powołanego rozporządzenia, ale także z urzędu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Trafnie również zauważył organ odwoławczy, iż przepis art. 7d pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne został uchylony na mocy art. 23 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 2010 Nr 76, poz.489) z dniem 7 czerwca 2010r. i tym samym przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej wydawanych przez organ decyzji. Należy jednak wskazać, iż organ pierwszej instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 22 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a nie na podstawie uchylonego przepisu art. 7d pkt 4 wskazanej ustawy. Z kolei przepisy art. 20 i art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na które powołał się organ pierwszej instancji upoważniają do wydawania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009r., sygn. akt I OSK 495/09, LEX nr 529488). Jednocześnie należy przypomnieć, iż w myśl § 44 pkt 2 powoływanego rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, zaś zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł również podstaw uzasadniających umorzenie przedmiotowego postępowania w myśl art. 105 § 1 kpa. Należy wskazać, iż zasadą postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie sprawy co do jej istoty w całości lub części albo wydanie decyzji administracyjnej kończącej sprawę w danej instancji w inny sposób (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialno prawnego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania, przez który należy rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialno prawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracji, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, nie ma więc żadnych przesłanek do zastosowania przepisu art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu braku czynnego udziału stron w postępowaniu należy przypomnieć, iż podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowanie. Organ winien zawiadamiać strony o wszelkich dokonywanych czynnościach, w tym o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 kpa). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Rz 169/10, LEX nr 619701). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Co prawda pismem z dnia "[...]" organ poinformował stronę o podjętych dalszych czynnościach geodezyjnych zmierzających do aktualizacji treści mapy zasadniczej, które będą wykonywane przez uprawnionego geodetę i będą polegały na sporządzeniu operatu geodezyjnego wraz z wykazem zmian gruntowych. Jednocześnie organ podał, iż dokumenty te będą stanowiły podstawę do wydania nowej decyzji. Jednakże nie poinformował strony skarżącej o wynikających z art. 10 kpa uprawnieniach, które jej przysługują. Tymczasem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach dowodu, że organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia zarzut, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 kpa. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, iż organ odwoławczy dokonując kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji zasadnie uchylił wskazane rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Należy przy tym podkreślić, iż organ drugiej instancji wnikliwie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i przedstawił w sposób szczegółowy swoje stanowisko, wskazując przy tym przepisy obowiązujących aktów prawnych, znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.