II SA/Ol 285/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w dniu 05 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o. o. w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 17 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku P. Sp. z o. o. w B. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "SKO", "Kolegium") z 17 marca 2025 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 §2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy L. z 11 października 2024 r. (dalej jako: "organ I instancji", "Wójt") wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania M. i S. K., D. i A. P. oraz R. M. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z przekazanych sądowi wraz ze sprzeciwem akt sprawy, wnioskiem z 5 maja 2021 r. spółka (inwestor) zwróciła się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S. Planowane przedsięwzięcie należy do tych, o których jest mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.), dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...)", też "u.i.o.ś.", które wymienione zostało w §3 ust. 1 pkt 54 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), dalej jako: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.", dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej również: "Raport") może być wymagane. Organ I instancji w dniu 4 września 2023 r. wydał decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowego przedsięwzięcia, od której wpłynęły odwołania. SKO decyzją z 16 października 2023 r. uchyliło To rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m.in., że nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanej inwestycji, a kwestia możliwych konfliktów społecznych została potraktowana zdawkowo i marginalnie. W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu zakończonym decyzją z 11 października 2024 r. inwestor przedłożył uzupełnienie Raportu, w którym przedstawiono nowy wariant alternatywny oraz dodatkowe wyjaśnienia dotyczące konfliktów społecznych. Inwestor w wariancie alternatywnym zaplanował posadowienie konstrukcji pod panele fotowoltaiczne z wykorzystaniem fundamentów betonowych na głębokości do 2 m. Jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazano wariant inwestorski. W celu zachowania norm środowiska akustycznego zaplanowano odsunięcie infrastruktury naziemnej w części południowej działek inwestycyjnych oraz odsunięcie posadowienia stacji transformatorowych oraz magazynów energii. Po analizie przedstawionej przez inwestora dokumentacji uzupełniającej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wydał uzgodnienie w sprawie realizacji przedsięwzięcia z 27 czerwca 2024 r., a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. - opinię sanitarną o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z 2 kwietnia 2024 r. Planowane przedsięwzięcie obejmujące budowę elektrowni fotowoltaicznej opisano na str. 6 do 13 decyzji I instancyjnej. Organ I instancji po przeanalizowaniu uzyskanych informacji oraz uzupełnień nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Uznał uzupełnienie materiałów za kompletne i wyczerpujące. Uwzględnienie nałożonych warunków powinno zabezpieczyć środowisko przed ewentualnym negatywnym wpływem ze strony przedmiotowej inwestycji. Decyzja Wójta została obwieszczona w dniu 11 października 2024 r. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania SKO w pierwszej kolejności wyjaśniło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Podstawowym dokumentem podlegającym weryfikacji jest wspomniany już Raport, który powinien zawierać opis analizowanych wariantów jego realizacji. Są to, po pierwsze wariant proponowany przez wnioskodawcę do realizacji (inwestorski), po drugie racjonalny wariant alternatywny, po trzecie racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska, przy czym co istotne racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów. Warianty przedsięwzięcia powinny się zatem różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Raport nie może przedstawiać wyłącznie subiektywnego oczekiwania inwestora co do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Kolegium podniosło, że w Raporcie przedstawionym w sprawie zwłaszcza w jego uzupełnieniu, jak i dodatkowych wyjaśnieniach inwestora pozyskanych w toku postępowania odwoławczego mowa jest o dwóch wariantach inwestycji. Wariant inwestorski zakłada realizację inwestycji w kształcie opisanym we wniosku - posadowienie fundamentów za pomocą kafarowania. Racjonalny wariant alternatywny zróżnicowano tylko i wyłącznie w zakresie posadowienia konstrukcji pod panele z wykorzystaniem fundamentu betonowego posadowionego na głębokości do 2 m. W opisie wariantu trzeciego (racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska) inwestor wskazał, że wariantem tym jest wariant inwestorski. Kolegium oceniło zatem, że tak przeprowadzone wariantowanie jest w dalszym ciągu w istocie pozorne. Wynika bowiem z niego, że jedynym wariantem racjonalnym zarówno z perspektywy technologicznej i ekonomicznej, a nadto najkorzystniejszym dla środowiska jest realizacja inwestycji w takim kształcie, jak przyjmuje się w wariancie inwestorskim. Nie budzi wątpliwości SKO, że opisanie wariantu alternatywnego jako różniącego się wyłącznie wykonaniem betonowego fundamentu pod panele (na powierzchni de facto całych działek) nie ma nic wspólnego z racjonalnością takiego rozwiązania i musi podlegać odrzuceniu już na wstępnym etapie badania zasadności realizacji inwestycji w tym wariancie. Nadto SKO zwróciło uwagę na porównanie wariantów w zakresie parametrów technologicznych. Wariant wnioskowany (inwestorski) oraz wariant określany mianem alternatywnego posiadają całkowicie tożsame parametry w zakresie: mocy instalacji (do [...]), powierzchni instalacji (do [...]ha), liczby paneli ([...]sztuk), liczby inwerterów (do [...] sztuk), liczby stacji transformatorowych (do [...] sztuk), liczby magazynów energii (do [...] sztuk). SKO zaznaczyło, że alternatywa to możliwość wyboru innego rozwiązania niż zakładane, ale żeby wybór taki był w ogóle możliwy to owa alternatywa musi rzeczywiście, realnie istnieć i stanowić ewentualny wariant. Zdaniem Kolegium kwestia sposobu posadowienia paneli na gruncie, w kontekście wariantowania inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie stanowi takiej alternatywy, pozostaje zupełnie obok podstawowych parametrów technicznych, rozwiązań technologicznych, pozostaje bez wpływu na skalę, rozmiar inwestycji, jak i kryteria społeczne. Tworzenie takiej alternatywy jest nadto działaniem zmierzającym wprost do ukierunkowania wyboru jedynie na wariant inwestorski. Nie została zachowana możliwość racjonalnego, rzeczywistego wyboru. Wariant alternatywny zgodnie z uzupełnieniem Raportu może zaburzyć strukturę gleby, wpłynąć na przepuszczalność gleby i zdolność do zatrzymywania wody, wpłynąć na pH i skład mineralny gleby, co w bezpośredni sposób oddziałuje na roślinność. Trudno zatem zdaniem SKO twierdzić, że wariant alternatywny posiada walor racjonalności. W jego uzupełnieniu dokonano zestawienia wariantów i wskazano, że wariant alternatywny spowoduje przekształcenie profilu glebowego poprzez konieczność wykonania dwumetrowego wykopu niezbędnego pod betonowe fundamenty, zaś wariant inwestorski, gdzie nie planuje się zastosowania fundamentów a jedynie kafarowanie nie będzie wiązał się ze znaczną ingerencją w środowisko glebowe. Kolegium podkreśliło, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł rzeczywiście zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora czy też w przedstawionym wariancie alternatywnym, a może i w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska. Jako racjonalny zarówno pod względem technologicznym, ekonomicznym, społecznym, a także środowiskowym ma jawić się wariant alternatywny oraz ewentualnie (przy braku tożsamości) wariant najkorzystniejszy dla środowiska a nie tylko i wyłącznie wariant inwestora. SKO zwróciło również uwagę, że inwestor w trakcie postępowania dokonał weryfikacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie jego położenia i wyłączył z terenu inwestycji działkę nr [...]. Jednakże nie znalazło to odzwierciedlenia w treści decyzji I instancyjnej, bowiem warunki zabudowy ustalono również i dla tej działki, czyli zgodnie z pierwotnym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki do ponownego wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 §2 k.p.a., bowiem nie mogło konwalidować wszystkich zaniechań i rozstrzygać na tym etapie w sposób merytoryczny, gdyż materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie powinien zostać uzupełniony (Raport) i poddany stosownej weryfikacji z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. W kontekście wydania decyzji kasacyjnej SKO nie rozważało wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jednakże zaznaczyło, że kwestie tam podniesione powinny być przedmiotem analizy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co winno znaleźć stosowne odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. SKO zaleciło, aby Wójt uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w decyzji kasacyjnej w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad, ze szczególnym uwzględnieniem i poszanowaniem przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), co powinno wyrazić się zwłaszcza we właściwym zweryfikowaniu zapisów Raportu, szczególnie w części dotyczącej wariantów przedsięwzięcia - inwestorskiego i alternatywnego. Zaleciło też zweryfikowanie wpływu wyłączenia z zakresu inwestycji działki nr [...] na powierzchnię przedmiotowej inwestycji i wszystkie pozostałe jej parametry. Skarżąca skierowała do sądu sprzeciw od całości decyzji SKO z 17 marca 2025 r. W sprzeciwie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. norm art. 6, art. 7, art. 77 § (nie wskazano), art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez SKO oraz wójt prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Strona wniosła też o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Strona zaznaczyła, że w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku (...) brak jest precyzyjnych wskazań dotyczących stopnia zróżnicowania pomiędzy wariantem inwestorskim a alternatywnym. Nie należy także zapominać o celu wariantowania, jakim jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Spółka podniosła, że w sprawie różnicę między wariantami stanowi sposób posadowienia konstrukcji pod panele fotowoltaiczne. Sporządzony przez inwestora Raport zawiera racjonalny wariant alternatywny. Różnice w sposobie posadowienia obiektów mają przede wszystkim charakter technologiczny, jednak przekładają się również na odmienne oddziaływanie na środowisko. Przedstawione warianty różnią się zatem w sposób istotny, co wyklucza możliwość uznania, że różnice między nimi mają charakter wyłącznie pozorny. Skarżąca uważa, że wykazała, że warianty te w odmienny sposób wpływają na środowisko, zwłaszcza w zakresie ingerencji w środowisko gruntowo-wodne oraz powierzchnię ziemi. Przekazując sprzeciw wraz z aktami administracyjnymi sprawy SKO w piśmie z 5 maja 2025 r. wskazało, że po ocenie zarzutów sprzeciwu nie dostrzegło możliwości jego uwzględnienia w trybie art. 64c §5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 §2 k.p.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a §1 zd. 1 i §2). Ponadto zgodnie z art. 134 §1 w powiązaniu z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez sąd. W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 §2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosowanie do art. 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 138 §2 powiązany jest art. 136 §1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rozpoznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw sąd uznał, że nie jest on zasadny. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Nie jest przy tym sporne, że planowane przedsięwzięcie (budowa farmy fotowoltaicznej [...]) zgodnie z §3 ust. 1 pkt 54 lit b rozporządzenia, dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu może być wymagane w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy przedstawione przez stronę w Raporcie wariantowanie ma w istocie charakter pozorny, jak uważa organ. Kolegium oceniło bowiem, że porównanie wariantu inwestorskiego z wariantem alternatywnym prowadzi do wniosku, że wariant alternatywny miał prowadzić wprost do ukierunkowania wyboru jedynie na wariant inwestorski. Wskazywały na to te same parametry technologiczne przedstawione w obydwu wariantach, co spowodowało, że nie została zachowana możliwość racjonalnego rzeczywistego wyboru. Ponadto, jako racjonalny zarówno pod względem technologicznym, ekonomicznym, społecznym, a także środowiskowym ma jawić się wariant alternatywny oraz ewentualnie (przy braku tożsamości) wariant najkorzystniejszy dla środowiska a nie tylko i wyłącznie wariant inwestora. Z przyjętą argumentacją nie zgodziła się strona wskazując, że w sprawie różnicę między wariantami stanowi sposób posadowienia konstrukcji pod panele fotowoltaiczne (co powoduje, że mają one charakter technologiczny, jednak przekładają się również na odmienne oddziaływanie na środowisko). Przedstawione warianty różnią się zatem w sposób istotny, co wyklucza możliwość uznania, że różnice między nimi mają charakter wyłącznie pozorny. Na wstępie należy wskazać, że ocena okoliczności faktycznych dokonywana jest w oparciu o przedłożony przez inwestora Raport oceny oddziaływania na środowisko, który podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie, a który organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Ponadto decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana, gdy zostaną spełnione wymogi określone w art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. Wydaje się ją po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przez co – stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 8 u.i.o.ś. - rozumie się postępowanie obejmujące w szczególności 1) weryfikację Raportu, 2) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień od właściwych organów, 3) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Ponadto art. 85 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej ustawy obliguje organ do zawarcia w uzasadnieniu wydanej decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów postępowania: a) informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, uzasadnienia stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4. Ponadto podnieść należy, że art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. stanowi o tym, jakie konkretnie elementy powinien zawierać Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. przedmiotowy Raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, zaś zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. Raport ten powinien zawierać określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko. Zatem musi on zawierać opis analizowanych wariantów i dotyczy to nie tylko wariantu proponowanego przez inwestora, ale także racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie z uzasadnieniem ich wyboru (por. wyroki NSA: z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12; z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3042/15). Z kolei art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. stanowi, że Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów. Natomiast odrębnie, co trzeba zaznaczyć, przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. stanowi, że Raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska, jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie. W powołanym wyżej wyroku z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3042/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieprawidłowości co do przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia powodują, że także przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 8 lit. a u.i.o.ś. jest wadliwa. Wynika to z tego, że prawidłowy wybór wariantu realizacji takiego przedsięwzięcia determinuje następnie bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości, jak i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty powinny też odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia, takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W powołanym wyroku zwrócono także uwagę, że wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale nigdy nie może być tożsamy z wariantem alternatywnym. W takiej bowiem sytuacji nie ma żadnego wyboru - alternatywy. Wobec tego brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że Raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. Raport powinien, a nie tylko może zawierać opis wariantów. Rolą inwestora przedstawiającego raport jest bowiem "przekonanie" organów, że rozważał realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności, ale również w tych granicach z perspektywy wpływu na środowisko i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko i w tym zakresie poddał to ocenie. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przy czym "racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1871/17). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Alternatywność wymaga (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 6994/21) co do zasady zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Należy bowiem podkreślić, że na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy do organu. Aby to było możliwe, konieczne jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który może być tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale i racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia. Powyższe wynika wprost z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś., który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Trzeba mieć przy tym na względzie, że środowisko stanowi dobro publiczne, natomiast jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 190/14). Musi to być zatem (jak słusznie zauważył organ) wariant racjonalny, który nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17). Mając na względzie dotychczasowe rozważania natury ogólnej wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie, uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym przede wszystkim uzupełnienie do Raportu) wariant alternatywny zróżnicowano wyłącznie w zakresie posadowienia konstrukcji pod panele z wykorzystaniem fundamentów betonowych posadowionych na głębokości do 2 m, a nie jak w przypadku wariantu inwestorskiego zakładającego realizację inwestycji poprzez posadowienie konstrukcji (fundamentów) pod panele za pomocą kafarowania. Strona w skardze nie kwestionuje tej okoliczności, wskazuje natomiast, że różnice w sposobie posadowienia obiektów mają przede wszystkim charakter technologiczny oraz przekładają się na odmienne oddziaływanie na środowisko zwłaszcza w zakresie ingerencji w środowisko gruntowo-wodne oraz powierzchnię ziemi (różnią się zatem w sposób istotny, co wyklucza możliwość uznania - jak twierdzi organ - że różnice między nimi mają charakter wyłącznie pozorny). W ocenie sądu zaproponowany w Raporcie racjonalny wariant alternatywny, którego różnica wobec wariantu inwestorskiego polega jedynie na zmianie w zakresie posadowienia konstrukcji pod panele, nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.i.o.ś. Ma on jedynie charakter pozorny (jak słusznie przyjęło SKO), gdyż oprócz ww. różnicy posadowienia nie zawiera żadnych znaczących alternatywnych rozwiązań technologicznych związanych z planowaną farmą fotowoltaiczną o mocy do [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Jak zauważyło bowiem Kolegium wariant inwestorski oraz wariant określany mianem alternatywnego posiadają całkowicie tożsame parametry w zakresie: (-) mocy instalacji (do [...]), (-) powierzchni instalacji (do [...] ha), (-) liczby paneli ([...] sztuk), (-) liczby inwerterów (do [...] sztuk), (-) liczby stacji transformatorowych (do [...] sztuk), (-) liczby magazynów energii (do [...] sztuk). A jak już wskazano wcześniej odwołując się do wyroku NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1871/17), że wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (co zdaniem sądu ma miejsce w tej sprawie). To proste zatem porównanie obu wariantów prowadzi do konstatacji, że nie stworzono tu de facto możliwości wyboru innego rozwiązania niż zakładane. Trzeba też pamiętać, że jako racjonalny zarówno pod względem technologicznym, ekonomicznym, społecznym, a także środowiskowym ma jawić się wariant alternatywny oraz ewentualnie (przy braku tożsamości) wariant najkorzystniejszy dla środowiska a nie tylko i wyłącznie wariant inwestorski. Słusznie też zauważyło Kolegium, że sposób posadowienia paneli na gruncie w kontekście wariantowania inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie stanowi rzeczywistej alternatywy, pozostając bowiem zupełnie obok, czy to: podstawowych parametrów technicznych (takich jak np. moc, produkcyjność, wydajność zainstalowanych urządzeń), rozwiązań technologicznych (np. rodzaju użytych urządzeń/paneli), czy też lokalizacji. Pozostając też bez wpływu na skalę, rozmiar przedsięwzięcia, jak i kryteria społeczne. Zgodzić się należy zatem z SKO, że tworzenie takiej alternatywy (gdzie zróżnicowano jedynie przedsięwzięcie z uwagi na sposób posadowienia paneli, w pozostałej zaś części: mocy instalacji, jej powierzchni, liczby paneli, liczby inwerterów, liczby stacji transformatorowych, liczby magazynów energii, czy też lokalizacji oba warianty są tożsame) - jest działaniem zmierzającym wprost do ukierunkowania wyboru jedynie na wariant inwestorski, gdzie nie została zachowana możliwość racjonalnego, rzeczywistego wyboru. W ocenie sądu opis odziaływania na środowisko wariantu alternatywnego (uzupełnienie Raportu) wskazujący, że sposób posadowienia paneli w nim zaproponowany (względem wariantu inwestorskiego) może zaburzyć strukturę gleby, wpłynąć na przepuszczalność gleby i zdolność do zatrzymywania wody, wpłynąć na pH i skład mineralny gleby, co w bezpośredni sposób oddziałuje na roślinność - trudno uznać za spełniający wymóg szczegółowości i dokładności (a przecież sposób oddziaływania na środowisko różnic w zaproponowanym wariancie alternatywnym winien stanowić istotę Raportu. Słusznie też zauważyło Kolegium, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny (co w tej sprawie nie miało miejsca w przypadku wariantu alternatywnego i jego oddziaływania na środowisko), by organ rozpatrujący sprawę mógł rzeczywiście zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w przedstawionym wariancie alternatywnym, a może i w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska. Zaproponowanie zatem realizacji przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym jedynie przy niewielkich różnicach technologicznych, a za taką słusznie uznało SKO sposób posadowienia paneli fotowoltaicznych (będącym wyłącznie aspektem technicznym i nie mającym zasadniczego znaczenia w zestawieniu z samym charakterem przedsięwzięcia - jego mocą, użytą technologią, czy rozmiarem – co nie uległo zmianie), stanowi w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego i nie spełnia w ocenie sądu obu cech charakteryzujących taki wariant (bycia jednocześnie alternatywnym i racjonalnym) w znaczeniu nadanym przez wskazane wcześniej orzecznictwo. Trudno zatem uznać zaproponowany wariant za rzeczywistą alternatywę a nie za wariant jedynie pozorny. Tym bardziej, że wariant alternatywny przedsięwzięcia to propozycja innego sposobu realizacji danego projektu, który ma na celu zminimalizowanie negatywnego wpływu na środowisko w porównaniu do wariantu podstawowego. Innymi słowy, jest to "plan B", który zakłada inną lokalizację, technologię, skalę lub inne parametry przedsięwzięcia, aby zredukować ten wpływ. Odnosi się więc to również do jego oddziaływania na środowisko, gdzie w uzupełnieniu Raportu stwierdzono (jak słusznie zauważyło SKO), że budowa przedsięwzięcia w obu wariantach zakłada dokładnie to samo oddziaływanie na krajobraz, faunę, florę, zdrowie i warunki życia ludzi, powietrze, klimat, opady, z drugiej zaś zawarte jest wskazanie, że wariant inwestorski, a jedyną różnicę stanowi to, że wariant alternatywny jest mniej korzystny z punktu widzenia gleby i stosunków gruntowo-wodnych w stosunku do wariantu inwestorskiego. Zatem i w tym zakresie (wpływu na środowisko) trudno uznać wariant alternatywny za wyraźnie odmienny od pierwotnej propozycji. Wobec powyższego trudno nie przyznać racji organowi, co już podniesiono wcześniej, że przyjęty wariant alternatywny miał prowadzić wprost do ukierunkowania wyboru jedynie na wariant inwestorski. A należy pamiętać, że inwestor jest obowiązany przedłożyć taki Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.d.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 190/14). Za prawidłowością przyjętego rozstrzygnięcia świadczy również to, że jak zauważyło też SKO inwestor w trakcie postępowania dokonał weryfikacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie jego położenia i wyłączył z terenu inwestycji działkę nr [...]. Zmiana ta nie znalazła jednakże odzwierciedlenia w treści decyzji I instancyjnej, bowiem warunki zabudowy ustalono również i dla ww. działki, czyli zgodnie z pierwotnym wnioskiem. Trudno zatem wobec dotychczasowych rozważań uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez SKO, a organ I Instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Na wstępie wskazać należy, że poza ich przywołaniem strona ich praktycznie w ogóle nie uzasadniła, a nie jest rolą sądu doszukiwanie się motywów stawianych w sprzeciwie zarzutów. Niemniej jednak, dokonując oceny sprawy sąd nie znalazł podstaw do twierdzenia, że SKO naruszyło wskazane w sprzeciwie zasady postępowania administracyjnego (zasad: praworządności, prawdy obiektywnej, czy tez zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). W ocenie sądu trudno też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 77 §1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), skoro Kolegium właśnie z uwagi na niedobory tego materiału dowodowego (zważywszy na treść uzupełnienia do Raportu) uznało, że sprawa winna wrócić do organu I instancji. Organ sprostał również normie wynikającej z art. 80 k.p.a. dokonując oceny dowodów zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. opierając się na materiale dowodowym zebranym w sprawie, dokonując wszechstronnej jego ocenie, dokonując tez oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy oraz dokonał tego zgodne z prawidłami logiki. Należy jednocześnie pamiętać, że w myśl art. 151a §1 p.p.s.a. postępowanie sądowe dotyczące sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej ogranicza się jedynie do badania kwestii podstaw do zastosowania art. 138 §2 k.p.a. i tylko w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że decyzja kasatoryjna narusza ten przepis, skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy (SKO) w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 §2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 §2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 §2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: (a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; (b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w tym przepisie. W ocenie sądu lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazało konkretnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu, a są to okoliczności o charakterze rozstrzygającym dla niniejszego postępowania, od których zależy jego wynik. Zastosowanie art. 138 §2 k.p.a. poprzedzone było również wykazaniem (mając na uwadze stan sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, t.j. Raport wraz z jego uzupełnieniem, który nie zawierał, jak słusznie przyjął organ racjonalnego i stanowiącego rzeczywistą alternatywę wariantu alternatywnego), że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 §1 k.p.a. będzie w stanie faktycznym tej sprawy niewystarczające. Prawidłowo więc uznało Kolegium, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 §2 k.p.a. Konwalidowanie bowiem ww. niedoboru w materiale dowodowym, który mógł przecież wpłynąć na rozstrzygnięcie organu I instancji (jako dokonującego weryfikacji Raportu a mającego wpływ na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia) oraz rozstrzyganie na tym etapie w sposób merytoryczny naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i pozbawiło jednocześnie stronę możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia jego sprawy. Trudno zatem przyjąć, że SKO bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Organ racjonalnie bowiem ocenił, że wystąpiła obiektywna konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego (tj. Raportu) przez organ I instancji w znacznym rozmiarze, czyli w takim zakresie, który z uwagi na wspomniany już obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał podjęcie decyzji o uchyleniu w całości skontrolowanego rozstrzygnięcia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia SKO zastąpiłoby de facto organ I instancji, pozbawiając stronę możliwości weryfikacji przyjętego stanowisko przez organ wyższej instancji. Ponadto, gdyby uzupełniło niedobory Raportu we własnym zakresie doprowadziłoby do sytuacji, że, dokonane rozstrzygnięcie zapadłoby w stanie faktycznym innym niż miało to miejsce w I instancji (brak byłoby tożsamości przedmiotowej). A jak słusznie zauważył WSA w Olsztynie w wyroku z 29 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 869/24 zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji (tożsamość ta musi przy tym dotyczyć zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych). Ponadto, jak słusznie zauważyło SKO należało zweryfikować wpływ wyłączenia z zakresu przedsięwzięcia działki nr [...] na powierzchnię przedmiotowej inwestycji i wszystkie pozostałe jej parametry. Nie może być zatem mowy o naruszeniu tego przepisu ani też innych wskazanych w sprzeciwie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając zatem dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarzuty podniesione w sprzeciwie w żaden sposób nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowią natomiast jedynie polemikę, pozostającą bez istotnego znaczenia dla sprawy. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151a §2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.