II SA/Ol 288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z dnia wydania postanowienia - Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w O. (dalej jako: Stowarzyszenie) do udziału w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu odwoławczym w sprawie z odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia "[...]", odmawiającej ustalenia Z. K. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie od podstaw trzech nowoczesnych tuczarni z infrastrukturą techniczną i wydzielonymi częściami socjalnymi, na działce nr "[...]", obręb O. W uzasadnieniu podano, że prowadzone przez Kolegium postępowanie odwoławcze toczy się z udziałem społeczeństwa, dotyczy bowiem środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które w myśl § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) zaliczane jest do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia udział społeczeństwa, w tym także organizacji społecznych, został uregulowany w sposób szczególny, co wynika z treści powołanego art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej jako: u.i.o.ś.). Wskazano, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś. organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Tożsamą definicję organizacji ekologicznej zawiera art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, iż skarżące Stowarzyszenie należy uznać za organizację ekologiczną w myśl art. 3 ust. 1 pkt. 10 u.i.o.ś. Jest bowiem organizacją społeczną, zaś regulamin Stowarzyszenia w sposób jednoznaczny przesądza o tym, iż cele tej organizacji społecznej pozostają w bezpośrednim związku z szeroko rozumianą ochroną środowiska i przyrody, m.in. poprzez rozpowszechnianie idei zdrowego i ekologicznego stylu życia, wspieranie inicjatyw zachowujących narodowe dziedzictwo przyrodnicze, rozpowszechnianie informacji w celu ukształtowania opinii i ocen społeczeństwa dotyczących aspektów związanych z ochroną walorów przyrodniczych oraz ekologią, jak też o rozwoju i promocji zagadnień związanych z szeroko pojętą ochroną środowiska. Wskazano, że prowadzenie działalności nawet stosunkowo luźno związanej z ekologią pozwala na zakwalifikowanie danego podmiotu do kategorii organizacji ekologicznych. Przyjmuje się, że przedmiotem aktywności ruchów ekologicznych jest wszystko, co mieści się w pojęciu środowiska i jego ochrony oraz walki z zanieczyszczeniami. O dopuszczeniu tego rodzaju organizacji do udziału w toczącym się przed Kolegium postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji środowiskowej nie powinien przesądzać przywoływany przez Stowarzyszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. W związku z tym Stowarzyszenie nie spełniło ustawowego warunku, pozwalającego na uczestnictwo w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem zostało zarejestrowane w dniu 17 października 2017r. poprzez wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Natomiast postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 23 sierpnia 2017r. Zatem Stowarzyszenia powstało po wszczęciu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań budowy tuczarni. Niespełnienie przez Stowarzyszenie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. przesądza o braku możliwości dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu odwoławczym. Stowarzyszenie powstało jako swoisty rodzaj "reakcji" na przedłożone plany inwestycyjne, co wynika wprost z treści pisma Prezesa Stowarzyszenia z dnia 19 września 2018r. Podkreślono przy tym, że ta sama organizacja ekologiczna, w tym samym postępowaniu, nie może upatrywać źródła swego umocowania w różnych regulacjach prawnych, w zależności od okoliczności. O ile zatem organizacja ekologiczna, powołując się na swoje cele statutowe, zgłasza swój udział w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, może to uczynić wyłącznie na podstawie art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślono, że Stowarzyszenie powołano wyłącznie dla zjednoczenia sił mieszkańców do zgromadzenia niezbędnych środków pieniężnych do uzyskania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy budowy chlewni bezściółkowych. Świadomość protestujących mieszkańców o walorach gospodarczych, przyrodniczych i społecznych terenu, na którym planowana jest budowa chlewni, w żaden sposób nie przesądza, że Stowarzyszenie powołano do realizacji celów ekologicznych. W regulaminie podano szerszy zakres działania głównie z myślą o możliwości działania Stowarzyszenia w późniejszym czasie na innych polach działalności społecznej. O intencji Stowarzyszenia i celach jego działania świadczy zarówno to, że Stowarzyszenie nie podjęło żadnych działań ekologicznych, jak również fakt, że nie zgłaszało wcześniej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, gdyż chciano przez takie postępowanie dać do zrozumienia, że Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną a jedynie społeczną działającą na rzecz i w interesie mieszkańców O. i Gminy B. Podkreślono, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze strony przemawia nie tylko interes protestujących mieszkańców, ale także interes publiczny. Podano, że art. 44 ust.1 u.i.o.ś. jest przepisem specyficznym w odniesieniu do art. 31 § 1 pkt.2 k.p.a. w takim znaczeniu, że jeżeli Stowarzyszenie spełnia kryterium prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania, to Stowarzyszenia takie nie muszą występować do organu z żądaniem dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, lecz zgłaszają swój udział. Przepis ten w żaden sposób nie eliminuje możliwości udziału w postępowaniu środowiskowym organizacji społecznych nie prowadzących działalności ekologicznych. Zwolnienie organu administracyjnego ze stosowania art. 34 § 4 k.p.a. zwalnia jedynie organ administracyjny z obowiązku zawiadamiania organizacji społecznej o tym, że zostało wszczęte postępowanie. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Kolegium Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, określoną w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i jednocześnie spełnia wymogi określone w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś. oraz w art. 3 ust. 1 pkt 13 Prawa ochrony środowiska, pozwalające uznać je za organizację ekologiczną. Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie jest wyodrębnionym organizacyjnie, wpisanym na listę stowarzyszeń zwykłych Stowarzyszeniem, które działa legalnie, zaś w § 7 lit. a - c regulaminu Stowarzyszenia w sposób jednoznaczny wskazano cele tej organizacji społecznej. Podkreślono, że przedmiotem aktywności ruchów ekologicznych jest wszystko, co mieści się w pojęciu środowiska i jego ochrony oraz walki z zanieczyszczeniami. Przyjmując zatem, że wskazane wyżej cele mieszczą się w pojęciu szeroko rozumianej "ochrony środowiska", Kolegium uznało Stowarzyszenie za organizację ekologiczną w rozumieniu ustawy, legitymowaną do ubiegania się o uczestniczenie w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, po spełnieniu warunku prowadzenia działalności przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. W tej sytuacji w ocenie Kolegium za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie, odmawiające skarżącemu Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu. W sprawie nie został bowiem spełniony wymóg prowadzenia przez organizację ekologiczną działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia z dnia "[...]" oraz o wydanie orzeczenia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu odwoławczym w sprawie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 7 k.p.a. w zbiegu z art. 75 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) art. 77a k.p.a. w zbiegu z art. 81a k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku usuwania wszelkich wątpliwości normy prawnej na korzyść strony; 3) art. 31 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że stronie skarżącej nie przysługuje prawo do ubiegania się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu środowiskowym w charakterze strony, z uwagi na fakt, że w opinii Kolegium Stowarzyszenie prowadziło działalność ekologiczną, a nie pomocową dla stron postępowania mimo, że udział Stowarzyszenia w takim postępowaniu byłby uzasadniony jego celami statutowymi oraz przemawiałby za tym słuszny interes społeczny; 4) art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez uznanie Stowarzyszenia za organizację prowadzącą działalność ekologiczną przez okres krótszy niż dwanaście miesięcy, a nie społeczną, polegająca na zamiarze udzielania wzajemnej pomocy obywatelom, co spowodowało, że odmówiono Stowarzyszeniu prawa do udziału w opisanym powyżej postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Stowarzyszenie przyjęło w swoim regulaminie także inne cele działania, a nie tylko ochronę środowiska, w tym cel w postaci organizowania pomocy sąsiedzkiej i współpracy z lokalną społecznością. W związku z tym nie można, zdaniem strony skarżącej, jednoznacznie określić charakteru Stowarzyszenia. W złożonym wniosku o dopuszczenie do udziału w podstępowaniu w charakterze strony Stowarzyszenie podało, że chce brać udział w postępowaniu jako organizacja społeczna, niemająca charakteru ekologicznego. W piśmie wyjaśniającym, skierowanym do Kolegium, wskazano, że przyczyną powołania Stowarzyszenia była świadomość istnienia unikalnych walorów środowiskowych terenu, na którym planowana jest budowa chlewni oraz brak norm prawnych regulujących poziom emisji wyziewów odorowych. Powołujący Stowarzyszenie wiedzieli z własnego doświadczenia, że brak norm prawnych może być jedną z przyczyn nadużyć prawa, a świadomość ta była jedyną przyczyną, że zdecydowano się powołać Stowarzyszenie, potrzebne do zebrania niezbędnych środków finansowych do skutecznej obrony praw stron uczestniczących w toczącym się postępowaniu środowiskowym. Zaznaczono, iż w toku działania Stowarzyszenia dla uzyskania wyznaczonego celu może pojawić się konieczność podjęcia także innych działań, ale te częściowe działania nie mogą decydować ani zmieniać podstawowego celu społecznego. Podkreślono, że członkowie Stowarzyszenia nie mają żadnych doświadczeń, ani wiedzy z dziedziny ekologii, dlatego też Stowarzyszenie nie prowadzi, ani w najbliższym czasie nie będzie prowadziło działalności w zakresie ochrony przyrody lub środowiska. Stowarzyszenie podało, że o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ubiega się na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Niedopuszczenie do udziału w postępowaniu środowiskowym innych organizacji, realizujących również inne cele, powodowałoby, zdaniem strony skarżącej, że przepis ten należałoby uznać za niekonstytucyjny. Podniesiono również, iż w systemie tworzenia prawa przyjmuje się, że prawo musi być społeczne pożyteczne i przydatne dla ogółu. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wskazał, dlaczego rozstrzygnięcia niekorzystne dla Stowarzyszenia, są społecznie dobre i konieczne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu odwoławczym w sprawie odwołania od decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie od podstaw trzech nowoczesnych tuczarni z infrastrukturą techniczną i wydzielonymi częściami socjalnymi. Kolegium stwierdziło, iż Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, będąca jednocześnie organizacją ekologiczną, nie spełniła wymaganych w takim postępowaniu przesłanek określonych w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., a mianowicie nie prowadziło działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia określonego postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Przede wszystkim należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie postępowanie odwoławcze dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przy czym przed wydaniem tej decyzji prowadzona była ocena oddziaływania na środowisko, a w związku z tym z mocy art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Zatem w postępowaniu tym stosuje się art. 44 u.i.o.ś. Podkreślić należy, że przepis art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. stanowi lex specialis wobec art. 31 k.p.a. Tym samym w tych kategoriach spraw, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, może uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które spełniają wymogi określone w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 524/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Gl 341/18, dostępne w Internecie). Oznacza to, że w postępowaniach tych dopuszcza się udział organizacji ekologicznych, które powołują się na swoje cele statutowe. W takim przypadku organ nie musi badać, czy za ich udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, co warunkuje na przykład możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 ust. 1 k.p.a. Jednakże ustawowo określonym warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej jest prowadzenie działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Przy czym w ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka interpretacja powołanego przepisu, że w przypadku gdy organizacja ekologiczna nie może być dopuszczona do postępowania, gdyż nie spełnia warunku prowadzenia działalności przynajmniej przez okres 12 miesięcy, to można ją dopuścić jako organizację społeczną z mocy art. 31 § 1 k.p.a. Stanowiłoby to bowiem nieuzasadnione uprzywilejowanie organizacji ekologicznych w stosunku do innych organizacji społecznych. Ponadto należy zauważyć, że warunek dotyczący okresu działalności organizacji ekologicznej został wprowadzony do u.i.o.ś. na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r. poz. 1133), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015r. Był to zatem celowy zabieg ustawodawcy. W niniejszej sprawie warunek prowadzenia działalności przez okres 12 miesięcy w odniesieniu do skarżącego Stowarzyszenia nie został spełniony. Wpis do ewidencji stowarzyszeń został dokonany w dniu 17 października 2017r., a postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 23 sierpnia 2017r. Zresztą Stowarzyszenie nie kwestionuje faktu, że powstało w związku z planowaną inwestycją. Podnieść także należy, że nie budzi wątpliwości ocena organu, iż skarżące Stowarzyszenie stanowi organizację ekologiczną. Podkreślić przy tym należy, że organ określa cele działania stowarzyszenia na podstawie jego regulaminu lub statutu, a nie w oparciu o oświadczenia składane przez osoby je reprezentujące. Z przedłożonego przez Stowarzyszenie regulaminu wyraźnie zaś wynika, że jego cele głównie związane są z ochroną środowiska, o czym świadczą zapisy § 7 regulaminu Stowarzyszenia, w tym działanie na rzecz rozpowszechniania idei zdrowego i ekologicznego stylu życia, wspieranie inicjatyw prowadzących do zachowania narodowego dziedzictwa przyrodniczego, rozwoju i promocji zagadnień związanych z szeroko pojętą ochroną środowiska naturalnego, rozpowszechniania informacji w celu ukształtowania opinii i ocen społeczeństwa dotyczących aspektów związanych z ochroną walorów przyrodniczych oraz ekologią w Polsce, a także promocji walorów krajobrazowych parków narodowych, krajobrazowych oraz innych obszarów zielonych w Polsce. Natomiast fakt, że Stowarzyszenie ma także inne cele nie wyklucza uznanie go za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś. Wskazać bowiem należy, że zdefiniowane w art. 3 pkt 13 Prawa ochrony środowiska pojęcie ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy, który obejmuje zarówno sprawy bezpośrednio dotyczące ochrony środowiska, jak i tylko z jego ochroną związane. W ocenie Sądu także udział w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, stanowi także realizację celu związanego z ochroną środowiska. Nie oznacza to jednak, że realizacja celów statutowych, czy też działanie w interesie społecznym, co podkreślono w skardze, zwalnia występujące w niniejszej sprawie Stowarzyszenie z obowiązku spełnienia wymogów ustawowych, w tym wymogu prowadzenia działalności przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia określonego postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Skoro zaś jedna z przesłanek ustawowych nie została spełniona, to odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest uzasadniona. W tym stanie rzeczy skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.