II SA/Ol 289/19

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odwołania Dyrektora Przedszkola Miejskiego z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że zarządzeniem Nr [...] z dnia 13 grudnia 2018 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm., dalej P.o. ) Burmistrz [...] odwołał Dyrektor Przedszkola Miejskiego w [...] bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 lutego 2019 r., Wojewoda [...], powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] z dnia 13 grudnia 2018 roku Burmistrza [...] w sprawie odwołania Dyrektora Przedszkola Miejskiego w [...] z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że okoliczności zdarzenia stanowiącego podstawę do wydania kwestionowanego zarządzenia, nie wypełniają przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, wskazanego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W opinii organu nadzoru, powody podane w zarządzeniu Burmistrza [...] nie mogły stanowić podstawy do odwołania dyrektor przedszkola bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. Uzasadnienie nie zawiera pełnego obrazu okoliczności, stanowiących podstawę do odwołania dyrektor, nie została m.in. wskazana data w jakiej burmistrz dowiedział się o zdarzeniu będącym podstawą odwołania dyrektor przedszkola. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowe zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wskazane w zarządzeniu okoliczności nie mogą stanowić podstawy do odwołania dyrektor przedszkola z zajmowanego stanowiska, bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł pismem z dnia 11 marca 2019 r. Burmistrz [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił rażące naruszenie: - art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zarządzenie narusza prawo, a w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do odwołania dyrektora w tym trybie; - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora; - art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pismem z dnia 12 marca 2019 r. Burmistrz [...] działając przez pełnomocnika wniósł uzupełnienie złożonej przez siebie skargi. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu po raz kolejny zarzucono naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniejący w niniejszej sprawie stan faktyczny nie stwarzał przesłanek do odwołania A. B. z funkcji Dyrektora Przedszkola Miejskiego w [...] w trybie bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wojewoda przeprowadził postępowanie jednostronnie, nieobiektywnie i wybiórczo, czego skutkiem było zaistnienie sprzeczności w ustaleniach stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie zachodzi jak najbardziej uzasadniony i szczególny przypadek do odwołania dyrektor przedszkola bez wypowiedzenia, ponieważ dopuściła się ona zachowania umyślnego skierowanego na realizację swojego interesu, co uniemożliwia dalsze sprawowanie pełnionej funkcji ze względów etycznych. Bezsprzecznie doszło do opłacenia prywatnej faktury ze środków publicznych. Według skarżącego przedstawione przez dyrektor przedszkola wyjaśnienia są niewiarygodne i nie tworzą spójnej i logicznej całości. Podniesiono, że jako kuriozalne należy ocenić rozwiązanie polegające na dokonaniu zwrotu opłaconej kwoty wraz z odsetkami. W odpowiedziach na skargę i jej uzupełnienie organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nie zgadzając się z zarzutami skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna, albowiem zaskarżony akt nie został wydany z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 66 ust. 2 P.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przy czym dla skutecznego i prawidłowego odwołania w powyższym trybie nie jest wystarczające spełnienie wymogów formalnych, a mianowicie zasięgnięcie opinii kuratora oświaty, nawet jeśli jest to opinia pozytywna lub tak jak w rozpoznawanej sprawie neutralna. Niezbędne jest bowiem wykazanie zaistnienia takich okoliczności, które mieszczą się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych" i które uprawniają organ założycielski do odwołania ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Użyte w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. sformułowanie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym. Jednak analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że odwołanie w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 tego artykułu. Wyjaśnić także należy, że art. 66 ust. 2 P.o. ma tożsame brzmienie co art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. poz. 594, ze zm.), uchylony przez art. 15 pkt 54 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 września 2017r. (Dz.U. 2017 r. poz. 60). W związku z tym aktualne pozostaje stanowisko judykatury wyrażone na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora przedszkola) - powinien być interpretowany ściśle, wręcz zawężająco. Przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu powołanego przepisu to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień, które nie pozwalają na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzące do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Szczególnie uzasadnione przypadki dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15 wszystkie dostępne w CBOSA). Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia muszą być tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły ( przedszkola ) i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły ( przedszkola ) jako interes publiczny (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12, dostępne w Internecie). Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a decyzja o pozbawieniu funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Zważyć także należy, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. posłużył się słowem "może". Oznacza to, że ocena organu nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Powinna być ona oparta o ustalenia poczynione przez organ, co winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, ocena ta musi być szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. W niniejszej sprawie Burmistrz [...] nie wykazał tego, że nie jest możliwe sprawowanie przez dyrektor przedszkola jej funkcji, a jedynie to, że burmistrz tego miasta nie chce aby dyrektorem przedszkola była konkretna osoba. Powody takiego postępowania z pewnością znane są burmistrzowi, ale nie zostały uzewnętrznione w zakwestionowanym przez wojewodę zarządzeniu. Burmistrz [...] w zarządzeniu z dnia 13 grudnia 2018 r. posługuje się ogólnikami w sposób świadomy lub nie unikając odniesienia się do konkretów sprawy. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że rachunek za prąd zużyty w domu dyrektor przedszkola w kwocie 493,45 zł. został uiszczony również z kasy miasta [...] Słowo również jest w powyższym stwierdzeniu kluczowe ponieważ równocześnie rachunek ten został opłacony z prywatnego konta męża dyrektor przedszkola. W tej sytuacji już na wstępie niniejszych rozważań należy odrzucić wersję mogącą sugerować działanie z chęci osiągnięcia korzyści majątkowej. Rzeczą równie oczywistą pozostaje to, że do uiszczenia rachunku wystawionego przez [...] doszło na skutek przeoczenia nie jednej osoby , ale przynajmniej kilku, bo przecież dyrektor przedszkola zakwalifikowała wydatek ten do opłacenia, ale fakturę przedłożyła jej pracownica sekretariatu, zaś wypłaty dokonano na podstawie decyzji pracownika [...] w [...]. Nie można pominąć również tego, że fakt opłacenia prywatnej faktury za prąd z budżetu miasta wykryła dyrektor przedszkola i to ona poinformowała o tym pracowników urzędu miasta, a następnie uiściła należną kwotę wraz z odsetkami na rachunek urzędu. Chcąc streścić niniejszą sprawę w kilku zdaniach należałoby stwierdzić, że do błędnego opłacenia faktury za prąd doszło na skutek postępowania kilku osób, w tym również dyrektor przedszkola. Jednak to dyrektor przedszkola, a nie inne osoby prawie po roku wykryła powyższy fakt i zgłosiła go. Następnie po tym jak tylko stało się to możliwe uiściła należną kwotę wraz z odsetkami, przy czym sama nie odniosła żadnej korzyści majątkowej, ponieważ rachunek za prąd został opłacony nie tylko z konta urzędu, ale również prywatnego rachunku bankowego męża dyrektor przedszkola. Zwrócić należy uwagę również na to, że do zapłaty prywatnego rachunku z konta [...] w [...] doszło w listopadzie 2017 r., odwołana dyrektor przedszkola wykryła powyższy fakt i zgłosiła, po czym Burmistrz [...] w dniu 13 grudnia 2018 r. odwołał dyrektor przedszkola z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, czyli po upływie roku od opłacenia rachunku. W zarządzeniu, którego nieważność słusznie stwierdził wojewoda burmistrz nie tylko nie przytoczył racjonalnych faktów mogących uzasadnić jego stanowisko, ale również wyolbrzymił swoją rolę wskazując, że do naprawienia szkody doszło na skutek jego interwencji. Przypomnieć raz jeszcze należy, że nieprawidłowość w opłacie rachunku została wykryta przez odwołaną dyrektor przedszkola, a czas wpłaty należnej kwoty na rzecz [...] w [...] odraczany był w związku z postępowaniem pracowników urzędu miasta. Zgodzić się należy z Burmistrzem [...], że informację o opłaceniu rachunku przedszkola uzyskał on "spoza tej placówki", szkoda jednak, że burmistrz w zakwestionowanym zarządzeniu nie wspomina o tym, iż był to efekt postępowania odwołanej dyrektor przedszkola. Tak jak to wyżej zaznaczono zakwestionowane przez wojewodę zarządzenie jest pełne ogólników, pozbawione zaś konkretów. Niewiadomą pozostaje np. to jakie następstwa skutkujące koniecznością odwołania dyrektor przedszkola pociągnęło za sobą nieprawidłowe opłacenie rachunku za prąd, zwłaszcza że w dniu wydania zarządzenia szkoda została już naprawiona. W tej sytuacji stwierdzić należało, że skarga negująca zasadność wydanego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego pozbawiona jest słuszności, dlatego też sąd w wyroku ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.