II SA/Ol 29/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego warunków zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r., Wójt Gminy O. (dalej jako: "Wójt Gminy" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 97 § 2, art. 101 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), podjął z urzędu zawieszone w dniu 30 marca 2022 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach nr (...) i nr (...), położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina O., wszczęte na wniosek inwestora – (...) z siedzibą w K. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: J. T. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Postanowieniem z 24 października 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, bowiem zakwestionowane postanowienie nie zostało podpisane. Organ odwoławczy wskazał, że brak podpisu osoby reprezentującej organ jest wadą istotną. Niepodpisane postanowienie stanowi jedynie projekt dokumentu, nie wchodzi do obrotu prawnego i w konsekwencji nie może rodzić żadnych skutków prawnych. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć postanowienia, którego w sensie prawnym nie ma. Ponadto Kolegium wskazało, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pismem z 18 października 2022 r., pełnomocnik stron złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a. Postanowieniem z 2 grudnia 2022 r., Kolegium, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 126 k.p.a., stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy z 24 sierpnia 2022 r. w sprawie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podniesiono, że podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej pod wydanym przez ten organ postanowieniem jest niezbędnym warunkiem istnienia tego postanowienia, tj. wejścia do obrotu prawnego w znaczeniu rozpoczęcia bytu prawnego, bowiem skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia, czy ogłoszenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że brak podpisu osoby reprezentującej organ jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące jedynie projektem. Jednocześnie wskazano, że powyższa wada nie może być usunięta poprzez uzupełnienie podpisu po doręczeniu stronie, ponieważ nie przewidują tego przepisy dotyczące prostowania i uzupełniania orzeczeń (art. 111 i art. 113 k.p.a.). Orzeczenie takie winno być zatem zweryfikowane w trybie instancyjnym lub unieważnione. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie tryb instancyjny – z uwagi na niezaskarżalność postanowienia był niemożliwy, jedyną drogą pozostawała procedura związana ze stwierdzeniem nieważności. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że kwestionowane postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., gdyż nie zawiera podpisu osoby uprawnionej z podaniem imienia i nazwiska albo podpisu osoby upoważnionej przez osobę uprawnioną, tj. pracownika urzędu wraz z podaniem stanowiska służbowego. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. A.K. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu radca prawny podniósł, że nie da się stwierdzić nieważności nieistniejącego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.). Postanowienia mają zatem charakter wpadkowy, incydentalny. Uznaje się, że postanowienie jest aktem administracyjnym. Wobec tego, posiada ono cechy aktu administracyjnego, który jest indywidualny (podwójnie konkretny), zewnętrzny, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, różniący się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zakresem skutków prawnych (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, 2012, s. 471). Co do zasady, składniki postanowienia są tożsame ze składnikami decyzji. Kształtują one istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego określonego normą art. 123 § 2 k.p.a. Występujące w stosunku do decyzji różnice wynikają ze specyfiki treści postanowienia. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Ponadto, postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Z powołanego wyżej przepisu wynika, że podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej jest koniecznym elementem postanowienia. Stanowi on bowiem wyraz oświadczenia woli organu administracji publicznej, a jednocześnie służy do zidentyfikowania osoby piastuna kompetencji z organem administracyjnym, a więc do sprawdzenia, czy decyzję wydała osoba do tego uprawniona (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/98, dostępny w CBOSA). Brak na postanowieniu podpisu osoby reprezentującej organ podważa również zaufanie do działań organu administracji publicznej oraz - co równie istotne - stanowi naruszenie obowiązku prawidłowego informowania strony postępowania. Nie można bowiem przyjąć, że niepodpisany egzemplarz postanowienia stanowi prawidłowy nośnik zawartych w nim informacji. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I GSK 351/2018, dostępny w CBOSA), podpis jest jednym z konstytutywnych elementów decyzji, ponieważ jego złożenie gwarantuje, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, jak również, że pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji, a co za tym idzie, jego brak należy postrzegać w kategoriach istotnych wad rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie z 24 sierpnia 2022 r. w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji nie zostało podpisane – nie ma podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Jak ustalono, brak ten dotyczy bezspornie pięciu z dziesięciu egzemplarzy wydanego postanowienia (wnioskodawcy, trzech stron postępowania oraz egzemplarza pozostawionego w aktach sprawy - k. 4 akt administracyjnych organu drugiej instancji), przy czym w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego należy uznać, że żaden egzemplarz przedmiotowego postanowienia nie został podpisany. Stwierdzona na skutek braku podpisu wadliwość przedmiotowego postanowienia jest na tyle istotna, że uzasadnia jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wydanie i doręczenie stronom postępowania niepodpisanego postanowienia stanowi bowiem rażące naruszenie art. 124 k.p.a. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem skarżącego, że jest to akt nieistniejący, bowiem zauważyć należy, że przedmiotowe postanowienie nie tylko znajduje się w aktach sprawy, ale także zostało doręczone stronom postępowania, a tym samym związało organ pierwszej instancji zawartym w nim rozstrzygnięciem, stosownie do treści art. 110 k.p.a. Jednocześnie brak podpisu nie może zostać uzupełniony po doręczeniu postanowienia stronie. Nie przewidują tego przepisy dotyczące prostowania i uzupełniania wydanych przez organ decyzji/postanowień, zawarte w art. 111-113 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 1997r., sygn. akt I SA/Kr 88/97, dostępny w CBOSA). Natomiast eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych obciążonych wadami istotnymi służy instytucja stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie, wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków, które wywołuje dany akt uznany za rażąco naruszający prawo. Chodzi tu o skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2849/19; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2343/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2343/19, dostępne w CBOSA). Zaznaczyć również należy, że rażące naruszenie prawa powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Przy czym, dotyczy ono takich naruszeń przepisów, które nie pozostawiają wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Są oczywiste, wyraźne i bezsporne. Takim naruszeniem prawa jest niewątpliwie brak podpisu osoby reprezentującej organ administracji publicznej, który wydał dany akt. W okolicznościach niniejszej sprawy, należy zatem stwierdzić, że spełniona została wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa. Brak podpisu na wydanym przez organ administracji publicznej postanowieniu stanowi wadę istotną przedmiotowego aktu, skutkującą koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasadnie zatem Kolegium zaskarżonym postanowieniem stwierdziło nieważność postanowienia organu pierwszej instancji z 24 sierpnia 2022 r. Nie może bowiem ostać się w obrocie prawnym postanowienie dotknięte tak poważną wadą prawną, jak brak podpisu osoby upoważnionej do jego wydania. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.