II SA/Ol 291/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. O. na uchwałę Rady Gminy S z dnia "[...]"r. Nr "[...]" w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy S postanawia odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Uchwałą z dnia "[...]"r. Nr "[...]" Rada Gminy S (dalej: Rada Gminy) uznała za bezzasadną skargę wniesioną przez p. P O na działalność Wójta Gminy S (dalej: Wójta Gminy). Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1875 z późn. zm) oraz art. 229 pkt 3 i 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn. zm). Przedmiotem skargi były zarzuty stawiane Wójtowi Gminy w zakresie braku realizacji zobowiązań Gminy wynikających z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P oraz celowe i uporczywe unikanie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia "[...]"r. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy podniosła, iż skarżący zarzucał Wójtowi Gminy brak realizacji postanowień planu miejscowego w P poprzez nie podjęcie działań zmierzających do budowy ul. M, czym naraża mieszkańców na niebezpieczeństwo spowodowane brakiem dojazdu dla służb ratunkowych, poza tym skarżący kwestionuje brak czynnego udziału Gminy w toczącym się w Sądzie Rejonowym w O postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej. Wyjaśniono, że droga ujęta w planie miejscowym jest jedynie koncepcją architektoniczną i do czasu wydzielenia jej fizycznie przez właścicieli działek nie stanowi drogi publicznej. Nadto ujęcie planowanej drogi w planie miejscowym nie zobowiązuje Gminy do natychmiastowego przejęcia i wybudowania takiej drogi. Podano, że w ostatnich latach Gmina przejęła od właścicieli niektórych działek objętych spornym planem wydzielony pas drogowy i ustanowiła tam część objętej planem drogi. Właściciele zaś pozostałych działek, na których ujęta jest w planie droga (ul. M) nie są zainteresowani wydzieleniem tej drogi i odsprzedażą jej Gminie. Dojazd do nieruchomości objętych planem przez lata funkcjonował według granic uzgodnionych z właścicielami posesji. Ostatnio z uwagi na konflikt powstały wśród właścicieli posesji, dobrosąsiedzkie ustalenia uzgodnione przed laty zostały zweryfikowane przez nowych nabywców nieruchomości i dotychczasowy przejazd został zablokowany. Część właścicieli pozbawionych dotychczasowego przejazdu wystąpiła do Sądu o ustanowienie drogi koniecznej. Na czas rozpatrzenia sprawy i uprawomocnienia się wyroku Sąd w O wpisał w księgach wieczystych czasową służebność drogi na działce nr "[...]" - dotychczasowa trasa przejazdu. Tym samym zapewniony jest przejazd zarówno dla użytkowników działek, jak i ewentualnych służb ratunkowych. Wyrok Sądu Rejonowego w O z dnia "[...]"r. ustanawia drogę konieczną zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż także zarzut dotyczący odmowy udostępnienia informacji publicznej jest bezzasadny. We wniosku z dnia "[...]"r. skarżący wystosował 23 zapytania o sprawy publiczne, na większość z nich Gmina udzieliła odpowiedzi, natomiast w stosunku do 4 punktów wezwano skarżącego o wykazanie szczególnego interesu publicznego co do uzyskania przetworzonej informacji. Skarżący nie wykazał jednak, przy żądaniu informacji publicznej, szczególnego interesu publicznego, a jedynie powołał się na troskę o bezpieczeństwo publiczne obywateli. Zatem w tym zakresie została podjęta decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na powyższą uchwałę P O złożył w dniu "[...]"r. (za pośrednictwem operatora pocztowego) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że w skarżonej uchwale Rada Gminy odniosła się tylko do informacji zawartych w jego wniosku z dnia "[...]"r. pomijając całą dokumentację jaka była prowadzona z Gminą w wyniku udzielonych informacji. Podał, że Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały w sposób wybiórczy i jednostronny zinterpretowała informacje jakie były przedmiotem skargi strony. Rada wybiórczo zinterpretowała działalność organu nie ustosunkowując się do wszystkich nieprawidłowości w realizacji założeń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pomijając istotne w sprawie fakty, które to miały istotny wpływ na błędną interpretację argumentów merytorycznych. Nadto zarzucił, iż podjęta uchwała z dnia "[...]"r., doręczona mu w dniu "[...]"r., nie zawiera pouczenia o jego prawach jakie przysługują oraz terminie, sposobie i możliwości złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S, reprezentowana przez Przewodniczącego Rady, wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie, w przypadku niepodzielenia ww. stanowiska o oddalenie skargi w całości. Wyjaśniono, iż skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność, bowiem stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy podjęta w trybie skargowym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (dział VIII k.p.a.) nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminy. Wyjaśniono, że w postępowaniu skargowych uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjne, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Nadto wskazano, że w uzasadnieniu skarżonej uchwały Rada Gminy szczegółowo odniosła się do zastrzeżeń dotyczących działalności Wójta Gminy zgłoszonych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądów administracyjnych jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm) dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.). Formy działalności administracji publicznej poddane kontroli sądów administracyjnych wymienione są w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613, z późn. zm.), postepowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Gminy S z dnia "[...]"r. Nr "[...]" uznająca za bezzasadną skargę P O na działalność Wójta Gminy S. Z akt sprawy wynika, że sprawa ta została rozpoznana w postępowaniu przez Radę Gminy jako skarga w trybie skargowym uregulowanym w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn. zm) zwanej dalej: k.p.a. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej art. 227 i nast. K.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, który zawiera art. 3 § 2 ustawy ppsa. W związku z tym w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Stanowisko takie powszechnie reprezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego), gdzie przeważał pogląd, iż sprawy z tego zakresu nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001r. sygn. akt I SA 2668/00, LEX nr 54426 oraz w postanowieniu NSA z dnia 21 września 2001r. sygn. akt I SA 2347/01, LEX nr 55766), jak również identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. sygn. akt OSK 650/04 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), iż podejmując uchwałę w trybie skargowym rozpoznanie skargi powszechnej w ramach podległości między organami samorządu nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej (...), zwłaszcza iż przepis art. 5 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie przewiduje kognicji sądu administracyjnego w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej. Stanowisko tożsame wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1961/11 (dostępny w CBOSA). Stanowisko powyższe w pełni akceptuje sąd w niniejszej sprawie. Ponieważ przedmiotem skargi jest uchwała podjęta w sprawie rozpoznania skargi na działalność Wójta Gminy S, a zatem w sprawie wynikającej z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, o której mowa w art. 5 pkt 1 ustawy p.p.s.a., nie budzi wątpliwości Sądu wskazana w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż sprawa ta nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten Sąd. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy w związku z art. 58 § 3 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.