II SA/Ol 294/24

Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi C. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej C. sp. z o.o. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją Nr I/32/A/28/21 z 12 maja 2021 r. Prezydent Olsztyna udzielił C. Sp. z o.o., (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo w sklepie ogólnospożywczym przy ul. [...], na okres od dnia 8 czerwca 2021 roku do dnia 8 czerwca 2025 roku. W dniu 24 stycznia 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wpłynął wniosek T. R. z 17 stycznia 2023 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że wymieniona decyzja rażąco narusza art. 18 ust. 6 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z którego treści wyraźnie wynika, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie jest uprawniony do wyrażania zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zgoda taka musi zostać wyrażona uchwałą wspólnoty mieszkaniowej. Taka uchwała nie została zaś podjęta, co jest wnioskodawczyni wiadomym, bowiem jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej, co do terenu której udzielono zezwolenia. Decyzją z 19 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r., poz. 165, dalej jako: u.w.t.p.a.), stwierdziło nieważność wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Olsztyna z 12 maja 2021 r., uznając, że wydanie zezwolenia bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli budynku wielorodzinnego stanowi rażące naruszenie prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek złożony przez skarżącą, Kolegium, nie znajdując podstaw do zmiany podjętego uprzednio rozstrzygnięcia, decyzją z 31 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję z 19 października 2023 r. W uzasadnieniu podniosło, że decyzja Nr I/32/A/28/21 z 12 maja 2021 r. udzielająca C. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo w sklepie ogólnospożywczym przy ul. [...], na okres od 8 czerwca 2021 roku do 8 czerwca 2025 roku, wydana została z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a, zgodnie z którym do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W niniejszej sprawie do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu załączono umowę najmu z dnia 2 kwietnia 2013 roku, zawartą pomiędzy I. Sp. z o.o. (poprzednika prawnego C. Sp. z o.o.) - jako najemcą - a L. Spółka z o.o. Nieruchomości Spółka Komandytowa, jako wynajmującym. Przedmiotem tej umowy był najem lokalu znajdującego się przy ul. [...]. Do wniosku nie załączono natomiast zgody wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. [...] na udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu znajdującym się w tym budynku. Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2005 r., GSK 28/05, w myśl którego organ, który wydałby zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych bez zgody współwłaścicieli nieruchomości w sytuacji, gdy jest ona wymagana przez przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, naraziłby się nie tylko na zarzut rażącego naruszenia przepisów tej ustawy, ale też na zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP. W związku z powyższym, z uwagi na rażące naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a, należało w ocenie Kolegium stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Olsztyna z 12 maja 2021 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wywiodła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu z 19 października 2023 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Olsztyna z 12 maja 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich zastosowanie w sprawie, co przejawiło się stwierdzeniem przez organ nieważności decyzji Prezydenta Olsztyna z 12 maja 2021 r., udzielającej Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo we wskazanym sklepie, na okres od 8 czerwca 2021 r. do 8 czerwca 2025 r., ze względu na brak załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchwały wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę na tę sprzedaż, co zdaniem organu spowodowało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści decyzji organu z 19 października 2023 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Olsztyna z 12 maja 2021 r., w której Spółce zostało udzielone zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wynika, że przy wydawaniu przedmiotowego zezwolenia doszło do błędnej oceny stanu faktycznego przez Prezydenta Olsztyna, nie zaś do rażącego naruszenia prawa, tj. treści przepisu, poprzez jego rażąco błędną wykładnię lub też niewłaściwe zastosowanie. Organ wydający zezwolenie najprawdopodobniej przyjął, że złożenie przez skarżącą załącznika w postaci uchwały wspólnoty mieszkaniowej udzielającej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest niezbędne do wydania zezwolenia, przypuszczalnie nie mając świadomości, że punkt sprzedaży znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Skarżąca podniosła, że z art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. wynika, iż tylko w przypadku gdy punkt sprzedaży napojów alkoholowych mieści się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zgoda właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku winna zostać załączona do wniosku o wydanie zezwolenia. W ocenie skarżącej brak dołączenia przez spółkę do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych załącznika w postaci uchwały wspólnoty mieszkaniowej i niezwrócenie przez organ wydający zezwolenie uwagi na tę okoliczność, nie spowodował, że treść ww. decyzji Prezydenta Olsztyna jest wprost, literalnie, sprzeczna z treścią przepisów ustawy. Dodatkowo skarżąca wskazała, że niedołączenie do wniosku o wydanie zezwolenia uchwały wspólnoty mieszkaniowej winno być potraktowane jako brak formalny, niekompletność wniosku. W związku z tym Spółka winna zostać wezwana do złożenia stosownej uchwały, a jeżeliby tego nie uczyniła – zezwolenie nie mogłoby zostać wydane. W sprawie dotyczącej wydania zezwolenia nie doszło do rażącego naruszenia art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, lecz raczej przeoczenia braku kompletności wniosku o wydanie zezwolenia, zaistnienia określonego stanu faktycznego, który uniemożliwiał procedowanie wniosku. Wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia, pomimo niekompletności wniosku o jego wydanie, nie może być sanowane korzystaniem z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, bowiem przeprowadzona kontrola zgodności z prawem decyzji Kolegium potwierdziła, że podniesione w niej zarzuty są zasadne. Przedmiotem kontroli sądu są decyzje podjęte w trybie nadzwyczajnym – w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. W wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych (...). Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. (...). Regułę trwałości decyzji uzasadniają (...) konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych." Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., II FSK 1051/10, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Instytucja ta nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Postępowanie nieważnościowe nie może też prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ogranicza się do zbadania, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i – co należy podkreślić – w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem, na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych bez zgody podmiotu wymienionego w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. i bez uprzedniej weryfikacji, czy zgoda załączona do wniosku o wydanie zezwolenia (wynikająca z treści umowy najmu) pochodzi od uprawnionego podmiotu, wydane zostało z rażącym naruszeniem tego przepisu, a zatem decyzja ostateczna dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do wniosku nie załączono bowiem zgody wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. [...] na udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu znajdującym się w tym budynku. Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, na które powołała się skarżąca, zgodnie z którym brak zgody wskazanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. jest wprawdzie wadą postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak wydanie takiego zezwolenia pomimo braku zgody nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jako sposób weryfikacji decyzji ostatecznej może mieć bowiem miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, które dotykają jej treści i z tego powodu takie rozstrzygnięcie jest niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praworządności, zatem przyczyny nieważności decyzji powinny być rozumiane w sposób ścieśniający, a w każdym razie mają wynikać z ustawy, by można było stwierdzić, że treść decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu prawa. Wskazana zgoda jest wprawdzie dokumentem, który należy dołączyć do wniosku, lecz jej brak nie wpływa na tok postępowania w sprawie zezwolenia, gdyż wszczęcie tego postępowania może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wniosek odpowiada wymogom określonym w ustawie i posiada prawem określone załączniki. W innym przypadku postępowania nie wszczyna się, a organ, który rozpoznaje taki wniosek ma obowiązek wezwać stronę do jego uzupełnienia i wyciągnąć konsekwencje prawne, w sytuacji gdy wniosek nie zostanie uzupełniony. Wszczęcie postępowania i wydanie decyzji pomimo niekompletności wniosku nie może być sanowane korzystaniem z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (tak NSA w wyrokach z 3 grudnia 2012 r. II GSK 1315/12 i z 5 listopada 2019 r. II GSK 3284/17, dostępne w CBOSA). Wprawdzie Kolegium wydając zaskarżoną decyzję powołało się na orzecznictwo dopuszczające stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w przypadku naruszenia art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a., jednakże stwierdzić należy, że rozbieżne orzecznictwo w zakresie charakteru naruszenia prawa w przypadku wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez zgody, o której mowa w tym przepisie, tym bardziej stoi na przeszkodzie uznaniu, że w warunkach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa nie występuje bowiem, gdy na tle tych samych przepisów możliwe jest wyrażenie rozbieżnych poglądów. Wskazać również należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że czynność polegająca na wyrażeniu zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a., niezależnie od podmiotu, który jej udziela, nie zawsze mieści się w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością (lub jej częścią), a jedynie wówczas gdy prowadzi ona do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej nieruchomości (lub jej części). Za stanowiskiem tym przemawia treść art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), który wśród czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymienia zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (por. wyrok NSA z 31 października 2019 r., II GSK 2819/17, CBOSA). Powyższe pogląd przyjęty w orzecznictwie oznacza, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku kontynuacji dotychczasowego przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, czyli kontynuowania sprzedaży alkoholu w dotychczasowym punkcie sprzedaży, nie jest wymagane przedłożenie uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności. Czasowy charakter zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie rodzi więc konieczności, w przypadku kontynuowania tej działalności w dotychczasowym lokalu, uzyskania zgody właścicieli lokali we wskazanej formie. W warunkach rozpoznawanej sprawy wniosek Spółki był kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia i miał na celu kontynuowanie dotychczasowej działalności gospodarczej. Wobec tego nie można przyjąć, że sposób korzystania z tej części nieruchomości w konsekwencji udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uległ zmianie. Powyższy pogląd wyrażony w orzecznictwie dodatkowo przemawia za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie sprzedaż alkoholu w lokalu była bowiem prowadzona w tym sklepie już wcześniej (od co najmniej 2017 r.), co wiąże się z wątpliwościami wyrażonymi w orzecznictwie co do konieczności uzyskania uchwały właścicieli lokali. Ta okoliczność dodatkowo świadczy, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazano już bowiem wyżej, rażące naruszenie prawa nie występuje, gdy na tle tych samych przepisów możliwe jest wyrażenie rozbieżnych poglądów. Kolegium, rozpatrując sprawę ponownie uwzględni, stosownie do art. 153 p.p.s.a., przedstawioną powyżej ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 19 października 2023 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.