II SA/Ol 30/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza z dnia "[...]" oraz stwierdza nieważność decyzji Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]"; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymeldowania D.S., decyzją z dnia "[...]" Burmistrz orzekł o odmowie wymeldowania D.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. "[...]" w B. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 993 ze zm.) zwanej dalej: ustawą o ewidencji ludności. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż lokal mieszkalny przy ul. "[...]" w B. stanowi własność gminy. Najemcą lokalu, zgodnie z umową najmu z dnia "[...]" jest D.S., zameldowana pod tym adresem na pobyt stały od 9 kwietnia 1991 r. Ustalono, iż D.S. od około 10 lat przebywa w Niemczech, w 1996 r. rozwiodła się z mężem A.S. Rozpad związku małżeńskiego oraz brak zatrudnienia na terenie gminy zmusiły ją do podjęcia decyzji o czasowym opuszczeniu miejsca stałego zameldowania i wyjeździe za granicę w celu poszukiwania pracy. Nie zerwała całkowicie więzi z dotychczasowym miejscem stałego zameldowania, w miarę możliwości odwiedza swój dom oraz dom swoich rodziców. Mieszkanie w B. nadal traktuje jako miejsce stałego zameldowania, do którego zamierza powrócić. Wobec powyższego z uwagi na fakt, iż nie nastąpiło trwałe opuszczenie przedmiotowego lokalu, nie została spełniona ustawowa przesłanka umożliwiająca dokonanie wymeldowania najemczyni. Decyzja ta została doręczona D.S. w dniu 4 marca 2010 r. - data na datowniku urzędu zwracającego potwierdzenie doręczenia pisma z zagranicy. W dniu 19 marca 2010 r. A.S. złożył wniosek o wszczęcie procedury pozbawienia jego byłej żony prawa do przedmiotowego lokalu. Burmistrz uznając A.S. za stronę postępowania w sprawie wymeldowania D.S. z pobytu stałego, przesłał mu własną decyzję z dnia "[...]", która doręczona została tej stronie w dniu 8 kwietnia 2010 r. Od powyższej decyzji A.S. wniósł w dniu 22 kwietnia 2010 r. odwołanie podnosząc, że jego była żona w 1992 r. opuściła trwale miejsce swojego zamieszkania. Od 2005 r. nie pojawiła się w mieszkaniu, nie posiada w nim rzeczy osobistych, nie ponosi także kosztów utrzymania i remontu mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji z uchybieniem przepisów art. 7, 28, 35, 36, 50, 54, 79, 80 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast rażącym naruszeniem prawa było pominięcie A.S. jako strony postępowania w przedmiocie wymeldowania jego byłej żony ze wspólnie zajmowanego lokalu. Oboje bowiem są najemcami przedmiotowego lokalu, a zatem oboje posiadają interes prawny w sprawie dotyczącej wymeldowania jednego z nich. Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania zostało przesłane wyłącznie D.S. i tylko ta osoba była traktowana jako strona toczącego się postępowania. Natomiast udział A.S. ograniczył się jedynie do złożenia wyjaśnień w tej sprawie w charakterze świadka. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z udziałem A.S. jako strony postępowania, Burmistrz decyzją z dnia "[...]" orzekł, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, o wymeldowaniu D.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. "[...]" w B. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające wymeldowanie, gdyż D.S. faktycznie i trwale opuściła przedmiotowy lokal niedopełniając obowiązku wymeldowania się. Swoje centrum życiowe świadomie i dobrowolnie przeniosła poza granice kraju. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że od 15 lat przebywa w Niemczech, gdzie mieszka i pracuje. Od czasu rozwodu, tj. od 1996 r. przyjeżdżała już tylko do rodziców, a w lokalu przy ul. "[...]" w B. przebywała jedynie chwilowo, w sytuacji gdy córka potrzebowała wziąć swoje rzeczy z mieszkania. Od tej decyzji D.S. wniosła odwołanie podnosząc, że były mąż i jego obecna żona uniemożliwiają jej przebywanie w przedmiotowym lokalu, zacierają ślady jej pobytu i próbują wymeldować. Chciałaby wykupić to mieszkanie i w przyszłości wrócić do Polski na stałe. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w spawie wynika, iż D.S. trwale i dobrowolnie opuściła lokal przy ul. "[...]" w B. ponad 14 lat temu wyjeżdżając do pracy w Niemczech. Do momentu pojawienia się kwestii dotyczącej zawarcia nowej umowy najmu lokalu, umożliwiającej jego wykupienie w przyszłości odwołująca się nie podjęła żadnych działań w celu umożliwienia jej korzystania i zamieszkania w tym lokalu. Natomiast podczas pobytów w B. świadomie przebywała w tej samej miejscowości w lokalu rodziców. Poza tym opuszczenie przedmiotowego lokalu było związane nie tylko z podjęciem przez nią pracy za granicą, ale także z rozpadem jej małżeństwa. Odwołująca nie miała zatem intencji powrotu do poprzedniego miejsca zamieszkania, w którym stale przebywał jej były małżonek. Organ odwoławczy za wiarygodną uznał chęć powrotu D.S. do B. w przyszłości, jednakże nie jest to wystarczające do dalszego utrzymywania fikcyjnego zameldowania w przedmiotowym lokalu. Zapis miejsca stałego zameldowania w ewidencji ludności służy bowiem wyłącznie odzwierciedleniu faktycznego przebywania w lokalu z zamiarem pobytu stałego, w związku z czym przyszłe i niepewne zdarzenia nie mogą być istotne przy ocenie okoliczności sprawy przez organ meldunkowy. Po otrzymaniu tej decyzji, H.S. - matka D.S. będąca jej pełnomocnikiem, przesłała w dniu 1 grudnia 2010 r. do Wojewody pismo bez tytułu z dnia 29 listopada 2010 r., w którym podniosła, że w uzasadnieniu decyzji nie zostały zamieszczone okoliczności wskazywane w odwołaniu przez jej córkę. Bowiem mieszkanie zostało przydzielone córce, w mieszkaniu tym został zameldowany zięć i wnuczka. Ponieważ córka nie znalazła pracy w swojej miejscowości zamieszkania, wyjechała do Niemiec, jednakże często przyjeżdżała do Polski. Po rozwodzie odwiedzała zamieszkałą w tym lokalu wnuczkę, jednakże wizyty kończyły się kłótnią z byłym mężem. Od 4 lat wnuczka mieszka z córką za granicą. Natomiast zięć ożenił się z sąsiadką i mieszka w sąsiednim lokalu. Córka złożyła wniosek o kupno przedmiotowego lokalu. W tym stanie sprawy nie sposób zgodzić się z decyzją wydaną przez ten organ Na decyzję Wojewody z dnia "[...]" D.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Do skargi zostało dołączone odwołanie wniesione od decyzji Burmistrza z dnia "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Wojewody jest krzywdząca, bowiem podczas jej podejmowania nie uwzględniono faktu, że były mąż i jego obecna żona uniemożliwiają skarżącej korzystanie z lokalu mieszkalnego przy ul. "[...]" w B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga została wniesiona po terminie. Termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 14 grudnia 2010 r., natomiast skarga została nadana w zagranicznej placówce pocztowej i do polskiego urzędu pocztowego wpłynęła dopiero w dniu 28 grudnia 2010 r. Ponadto organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem, przedmiotowy lokal nie stanowi miejsca koncentracji osobistych i życiowych interesów strony od ponad 14 lat, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Po wezwaniu H.S. - pełnomocnika skarżącej do udzielenia informacji, czy jej pismo z dnia 29 listopada 2010 r. należy potraktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie wymeldowania D.S., pełnomocniczka w piśmie z dnia 21 marca 2011 r. potwierdziła, że jej pismo z dnia 29 listopada 2010 r. było skargą do tutejszego sądu wniesioną w ramach udzielonego jej pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącą. Na wstępie Sąd zbadał, czy skarga została wniesiona w terminie. Skargę na decyzję administracyjną wnosi się bowiem w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia skarżącemu (art. 53 § 1 ustawy ppsa.). W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody z dnia "[...]" została doręczona H.S. - matce D.S. będącej jej pełnomocnikiem, w dniu 12 listopada 2010 r. (data na zwrotnym twierdzeniu odbioru pisma). Zatem 30-dniowy termin na wniesienie skargi upływał 13 grudnia 2010r., bowiem termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg z chwilą doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Natomiast już w dniu 1 grudnia 2010 r. H.S. przesłała do Wojewody pismo bez tytułu z dnia 29 listopada 2010 r., które, jak sama później wyjaśniła, było skargą do Sądu na decyzję tego organu. W tej sytuacji należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie mimo, że sama skarżąca D.S. także wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jednakże z przekroczeniem ustawowego terminu. W tym miejscu wskazać pozostaje, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a jeżeli decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie uwadze Wojewody uszła okoliczność, iż decyzja Burmistrza z dnia "[...]" o odmowie wymeldowania D.S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. "[...]" w B. została doręczona tylko stronie skarżącej w dniu 4 marca 2010 r., która była jedyną stroną toczącego się postępowania w tej sprawie. Natomiast były mąż A.S. nie brał udziału w tym postępowaniu jako strona, a jedynie został przesłuchany w charakterze świadka. Nie została mu również doręczona decyzja. Dopiero w terminie późniejszym organ I instancji uznał A.S. za stronę toczącego się przed nim postępowania i przesłał mu własną decyzję, której odbiór A.S. potwierdził w dniu 8 kwietnia 2010 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu, jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję (por. wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., sygn. IV SA 703/97, Lex 47299; wyrok NSA z 27 sierpnia 1999 r., sygn. IV SA 1758/97, Lex 47876; wyrok NSA z 10 października 2006 r., sygn. II OSK 1209/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem skarżąca otrzymała decyzję Burmistrza w dniu 4 marca 2010 r. (data na datowniku urzędu zwracającego potwierdzenie doręczenia pisma), to od tego momentu zaczął biec termin na wniesienie odwołania, który upłynął w dniu 18 marca 2010 r. Po tym terminie decyzja stała się ostateczna. Nie można zatem w tej sytuacji uznać, że doręczenie decyzji A.S. w dniu 8 kwietnia 2010 r., który nie brał udziału w postępowaniu chociaż winien być uznany także za stronę toczącego się postępowania, otwiera mu na nowo termin do wniesienia odwołania. Decyzja ostateczna może być bowiem wzruszona tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy, które mają służyć naprawianiu błędów popełnionych przez organ prowadzący postępowanie. Stronie, która nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. wniosek o wznowienie postępowania. A.S. nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, lecz wniósł odwołanie. Biorąc pod uwagę stan faktyczny danej sprawy, należy stwierdzić, że wniesione przez niego odwołanie było wniesione po terminie, co uzasadniało stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 1126/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tymczasem Wojewoda rozpatrzył odwołanie wniesione z uchybieniem terminu i w dniu "[...]" wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Wojewody i późniejsze decyzje wydawane w tej sprawie stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Niedopuszczalna jest bowiem weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 Kpa. (por. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Wojewody z dnia "[...]" zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa., i stwierdził ich nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.