II SA/Ol 302/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że 12 listopada 2021 r. A. S. (dalej Skarżąca, Wnioskodawczyni) złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na podstawowe środki do życia. Jednocześnie wskazała, że z uwagi na brak środków na bieżące potrzeby liczy na szybką pomoc. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś na jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składała się emerytura w wysokości 1662,83 zł. Skarżąca podkreśliła przy tym, że z uwagi na znaczne zadłużenie (w instytucjach bankowych, z tytułu zaległości czynszowych) - ok. 30.000 zł nie ma środków na zakup żywności. Jak wskazała opłaty oraz bieżąca spłata długów przewyższają kwotę emerytury. Stara się opłacać na bieżąco energię i czynsz, aby nie doszło do eksmisji z mieszkania. Decyzją z 8 grudnia 2021 r. Burmistrz Olecka (dalej organ I instancji) odmówił Skarżącej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Jak wskazał Organ I instancji dochód Skarżącej przekraczał kryterium dochodowe wskazane w ustawie o pomocy społecznej, stąd niemożliwym było przyznanie zasiłku celowego. Jednocześnie organ stwierdził, że nie występują w sprawie szczególne przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ zaznaczył przy tym, że w związku z wnioskiem strony o zapewnienie środków na zakup żywności Ośrodek Pomocy Społecznej zaproponował Skarżącej inne formy wsparcia w tym zakresie: wystawił skierowanie w ramach pomocy żywnościowej do "Caritas". Strona wyraziła zgodę na powyższe formy wsparcia. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podkreśliła, że pomoc materialna była dla niej niezbędna przed końcem listopada, tj. przed wypłatą świadczenia emerytalnego. Jak wywiodła, mimo, że wniosek o zasiłek celowy złożyła 12 listopada 2021 r. Organ rozstrzygnął sprawę w terminie miesiąca. Z tego powodu nie otrzymała ona niezbędnych środków finansowych w okresie dla niej najtrudniejszym, co skutkowało problemami z zaspokojeniem najbardziej podstawowych potrzeb takich jak zakup żywności. Skarżąca stwierdziła, że organ nie może kierować się tylko wysokością kryterium dochodowego, kwota 701 zł nie pozwala bowiem na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Skarżąca do odwołania załączyła również ksero wydanego w jej sprawie postanowienia Sądu Rejonowego w Olecku, który stwierdził swą niewłaściwość w sprawie o ogłoszenie upadłości osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej Organ II instancji, Kolegium) rozstrzygnięciem z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu swojego stanowiska zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w badanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. - dalej u.p.s.), a świadczenia pieniężne z pomocy społecznej mają na celu jedynie wsparcie, dofinansowanie określonej potrzeby wymagającej zaspokojenia. Kolegium wywiodło następnie, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia zależą od możliwości finansowych organu pomocy (art. 3 u.p.s). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom m.in. z powodu bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby (art. 7 pkt 2-15 u.p.s.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym możliwość przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego uzależniona jest od spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie, w tym kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 701 zł (w 2021 r.) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Kolegium podkreśliło następnie, że wobec dochodu wnioskodawczyni (emerytury) w kwocie 1662,83 zł netto (1980,03 zł brutto) nie spełnia ona przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium zwróciło również uwagę, że świadczenie z ZUS wypłacane jest Skarżącej w całości (brak potrąceń niealimentacyjnych, sądowych i komorniczych). W kontekście powyższych ustaleń Organ przyjął, że stronie nie może być także przyznany specjalny zasiłek celowy. Kolegium podkreśliło, że treść przepisu przesądza o wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, wyraźnie odbiegająca od typowych sytuacji osób kwalifikujących się, do otrzymania pomocy społecznej, przy spełnieniu kryterium dochodowego. Jak wywiodło dalej Kolegium, szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja w której ciężka sytuacja życiowa beneficjenta pomocy społecznej związana jest z wystąpieniem zdarzeń nadzwyczajnych. Kolegium zaznaczyło w dalszej kolejności, że odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wskazanych wyżej wyjątkowych okoliczności. Równocześnie kolegium wyraziło pogląd, że wnioskodawczyni istotnie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, jednak samo skierowanie wniosku do sądu gospodarczego o ogłoszenie upadłości konsumenckiej osoby fizycznej nie przesądza, że zostanie ona ogłoszona. Kolegium zaznaczyło następnie, że rozstrzygając w przedmiocie przyznania świadczenia pomocy społecznej organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W kontekście powyższego Kolegium podkreśliło, że uznanie administracyjne w przypadku zasiłku celowego, czy specjalnego zasiłku celowego obejmuje nie tylko ocenę indywidualnej sytuacji wnioskodawcy, ale również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Podkreślono przy tym, że organ pomocy społecznej dysponuje środkami publicznymi, a z uwagi na ich ograniczoną ilość winien nimi tak dysponować, aby trafiły do jak największej liczby osób potrzebujących. Skargę na decyzję Kolegium z [...] r. wywiodła A. S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła brak uwzględnienia jej trudnej sytuacji życiowej i braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. W uzasadnieniu skargi, jak i piśmie procesowym z 21 marca 2022 r. Skarżąca szczegółowo opisała swoją sytuację życiową i stan zdrowia. Wskazała na trudności z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych oraz spłatą zadłużenia. Swoje problemy życiowe łączyła m.in. z niewłaściwym leczeniem. Skarżąca zgodziła się, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć pomocy dla wszystkich osób potrzebujących oczekiwanym wymiarze. Równocześnie wskazała, że leczenie negatywnie odbiło się na jej sytuacji życiowej, a wręcz doprowadziło do ruiny finansowej. Skarżąca zaznaczyła, że świadczenia pomocy społecznej powinny służyć zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Ona zaś od dwóch lat nie posiada pralki, lodówki, telewizora ani internetu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a Skarżąca temu wnioskowi nie oponowała. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 8 grudnia 2021 r. o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej - w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu - może być przyznany zasiłek celowy. Przyznanie zasiłku celowego zależne jest od kryterium dochodowego, bowiem - zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei w myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 8 u.p.s. (czego Skarżąca na żadnym etapie postepowania nie negowała), dlatego też Skarżącej nie mogła być przyznana pomoc w tej formie. W związku z tym należy odpowiedzieć na pytanie, czy organy prawidłowo rozważyły możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego. Specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy wyraźne określenie "może być przyznany". Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma - co do zasady - swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Nie oznacza to dowolności, bo jest to warunkowane dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Jak wynika z art. 41 ust. 1 u.p.s. specjalny zasiłek celowy można otrzymać tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku, jednakże powyższe pojęcie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to przypadek na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu ludzkiej zapobiegliwości. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to zatem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały nagłe zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Innymi słowy szczególnie uzasadniony przypadek stanowi sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności (por. wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 186/20, z dnia 26 października 2011 r. sygn. I OSK 962/11 czy z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Podkreśla się także, że specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Przy czym organ rozpoznając wniosek powinien wziąć pod uwagę nie tylko indywidualną sytuację strony, ale także ogólną sytuację pozostałych potrzebujących oraz cele i zadania pomocy społecznej pamiętając, że załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela jest możliwe, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono bowiem istnienia żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie Skarżącej wnioskowanej pomocy w formie zasiłku na zakup podstawowych środków do życia. Rację mają organy podnosząc, że Skarżąca posiada stały dochód w postaci (emerytury) w kwocie 1662,83 zł netto (1980,03zł brutto), który dodatkowo wypłacany jest przez ZUS w całości (brak potrąceń niealimentacyjnych, sądowych i komorniczych). W świetle powyższego, obciążenia budżetu domowego wydatkami związanymi z uiszczeniem koniecznych opłat za mieszkanie, jak i obowiązek zapłaty rat zaciągniętego kredytu, również nie stanowią szczególnej przesłanki, tym bardziej, że nie mają charakteru sytuacji niespotykanej, niecodziennej i wykraczającej poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Skarżąca nie wykazała wystąpienia zdarzenia, które można by uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w postaci wystąpienia nadzwyczajnej sytuacji wynikającej z faktu zaistnienia wyjątkowo negatywnych, niecodziennych okoliczności. Trudna sytuacja rodzinna, problemy zdrowotne oraz obiektywnie niezbyt wysoki dochód nie stanowią o zaistnieniu takiej przesłanki. Podkreślić należy, że aby uznać spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego uzyskanie specjalnego zasiłku celowego, musi zaistnieć przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z 6 września 2017 r., I OSK 2389/16 CBOSA). Takie zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, że ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 u.p.s. Beneficjenci świadczeń z art. 41 pkt 1 nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom - przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga zaistnienia zdarzeń absolutnie wyjątkowych (por. wyroki NSA z: 16 maja 2018 r., I OSK 179/18; z 13 grudnia 2017 r., I OSK 1177/17 CBOSA). Takie zaś nadzwyczajne wydarzenia nie zaistniały w przypadku skarżącej, która ma szansę przy pomocy własnych zasobów zaspokoić potrzeby, o które wnioskuje, w postaci zakupu środków żywnościowych, ewentualnie sprzętów domowych. Konieczność spłaty zaciągniętych zobowiązań nie może być przy tym – sama w sobie - traktowana jako okoliczność szczególna, nawet jeśli łączy się ona z dużym obciążeniem dla Skarżącej. Nie może przy tym ujść z pola widzenia fakt, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Obowiązkiem organów pomocy społecznej była zatem ocena nie tylko potrzeb Skarżącej, ale również możliwości finansowych jakimi dysponował system pomocy społecznej oraz skala koniecznych do zaspokojenia potrzeb innych beneficjentów, co organy uczyniły w sposób prawidłowy. Kryterium dochodowe w przypadku osoby samotnej i ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego jest ustalone na niskim poziomie, jednak dostosowane jest ono do posiadanych możliwości finansowych i ilości osób ubiegających się o przyznanie pomocy, na co zwrócono uwagę również w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparły się organy wydając swoje rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.