II SA/Ol 306/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Marcin Morawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Burmistrz M. decyzją nr "[...]" z dnia 20 sierpnia 2003 r., znak: "[...]" ustalił D. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego w zabudowie parterowej z dachem płaskim, tymczasowo na okres dziesięciu lat wraz z przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej i przyłączem gazowym, przewidzianej do realizacji w M. na działce Nr "[...]" przy ul. "[...]". Od decyzji tej odwołanie wniósł W. M. zarzucając, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 17 kwietnia 2003 r. nie uzgodniono linii zabudowy od ul."[...]" i nie wyrażono zgody na parterową zabudowę przedmiotowej działki. Stwierdził ponadto, że nie wyraża zgody na odstępstwa przy projektowaniu zabudowy tej działki od zasad, wytycznych kształtowania przestrzeni zabudowy, gabarytów zabudowy, linii zabudowy, określonych w prawie budowlanym i ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oraz podtrzymał uwagi zawarte w piśmie kierowanym do Burmistrza Miasta M. z dnia 19 marca 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia l marca 2004 r., Rep. "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ewentualnego naruszenia budynku zamieszkałego przez odwołującego się, wadliwego działania kanalizacji pozostaje poza strefą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jako podlegająca przepisom Prawa budowlanego. Planowana inwestycja, realizowana od strony północno - wschodniej, nie spowoduje zacienienia budynku odwołującego się, nie jest też zasadny zarzut dotyczący ograniczenia komunikacji pomiędzy tym budynkiem a ulicą "[...]". Ponadto Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wydawania decyzji o warunkach zabudowy i realizacji inwestycji na czas określony, jednakże z uwagi na zgodę stron i zaakceptowanie decyzji w tym zakresie, nie ingerowało w wyraźnie wyrażoną wolę stron. W złożonej skardze, zatytułowanej odwołaniem, W. M. zarzucił, że nie otrzymał odpowiedzi, czy w decyzji będzie nakaz rozbiórki po upływie 10 lat. Podał, że ekspertyza, w oparciu o którą zaprojektowano inwestycję, nie jest pełna, gdyż nie wykonano jej od strony piwnic istniejących budynków. Jego zdaniem nie zachowano też odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami a inwestor nie ma zgody sąsiada na postawienie budynku na granicy działki. Skarżący stwierdził ponadto, że inwestor nie przedstawił pozwolenia na postawienie ogrodzenia, w tej sytuacji rozpoczęto inwestycję bez wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oświadczył, że strony nie wyraziły zgody na wydanie decyzji na czas określony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazało, że przedmiotem postępowania było odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nie pozwolenia na budowę. Stwierdziło ponadto, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza o realizacji inwestycji, stanowi jedynie rodzaj promesy, wskazując jaki rodzaj inwestycji może być realizowany na danym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej materialnoprawną podstawę w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna zawierać elementy wymienione w art. 42 ust. l powołanej ustawy. Powinna określać rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji. Jak wynika z sentencji decyzji organu pierwszej instancji, Burmistrz M. ustalił wnioskodawcy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego tymczasowo na okres dziesięciu lat. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia l marca 2004 r., Rep. "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji mimo stwierdzenia, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wydawania decyzji o warunkach zabudowy i realizacji inwestycji na czas określony. Powyższym organy orzekające przekroczyły kompetencje określone w art. 42 ust. l cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 Kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że w swoim działaniu mają obowiązek przestrzegania obowiązującego prawa. Nielegalne jest zatem zarówno działanie organu podjęte niezgodnie z obowiązującymi przepisami, jak i działanie bez podstawy prawnej. Organ administracji, wydając decyzję nie może ograniczyć przewidzianego prawem uprawnienia strony, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma przesądzać kwestie ściśle określone w powołanej ustawie. Możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na określony okres czasu nie jest natomiast przewidziana w cytowanym przepisie. Żadne ustalenia czy porozumienia stron co do okresu trwania inwestycji nie mogły być więc rozważane przy wydawania tej decyzji, nie mogły również mieć wpływu na jej treść. Należy stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Stanowisko to podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1593/0 (LEX nr 53382), wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 2250/01 (OSS 2002/2/46), wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 8066/98 (LEX nr 46186), wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 1996 r., sygn. akt III SA 535/95 (LEX nr 27157) i z dnia 24 maja 1993 r., sygn. akt III SA 2017/92 (ONSA 1993 nr 4 póz. 113) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - wyrok z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt I SA/Po 153/04 (Wspólnota 2004/21/58). Ze wskazanych powodów zawarcie jakichkolwiek innych ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, poza wymienionymi w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako nie mające oparcia w przepisach prawa, jest niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja jest więc wadliwa, gdyż w swej treści wychodzi poza określone powołanym przepisem elementy ustalania warunków zabudowy zagospodarowania, rozstrzygając także w kwestiach, które nie zostały przewidziane w tej ustawie. Zatem w części dotyczącej określenia na okres dziesięcioletni warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana bez podstawy prawnej. Z art. 42 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na określony okres czasu pozostaje poza kompetencjami organu administracji. Ustawodawca nałożył natomiast obowiązek określenia okresu ważności decyzji, który w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zrealizował wskazując, że decyzja jest ważna do dnia 20 sierpnia 2004 r. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.