II SA/Ol 31/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skarg M. R., M. R na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargi. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika m.in., że pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. "[...]" (dalej jako "skarżący"), powołując się m.in. na art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zażądali od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") podjęcia czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego i terenu zewnętrznego, przy "[...]" do stanu zgodnego z prawem oraz przeprowadzenia kontroli tych nieruchomości, gdyż zdaniem skarżących, są one nadal w budowie, ponieważ inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. PINB wyjaśnił m.in., że postępowanie w sprawie użytkowania prowadzone jest wyłącznie na wniosek inwestora, który jednak nie wystąpił z takim żądaniem odnośnie do przedmiotowego budynku. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący wezwali PINB do usunięcia naruszenia prawa w związku z żądaniem skierowanym w piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. PINB pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. wezwał skarżących do sprecyzowania treści żądania w podaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. przez wyjaśnienie, czy jest to wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego, czy też wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania tego budynku. Odpowiadając na wezwanie, w piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 r. skarżący podkreślili, że żądają przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia budynku i terenu do stanu zgodnego z prawem, gdyż inwestor wykonał roboty budowlane w przedmiotowym budynku w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i przepisów. Skarżący wskazali także na brak wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W dniu 14 marca 2017 r. skarżący wezwali PINB do usunięcia naruszenia prawa przez doprowadzenie przedmiotowych nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 17 marca 2017 r. PINB powtórnie wezwał skarżących do sprecyzowania treści żądania wszczęcia postępowania, wyszczególniając ewentualne tryby postępowania, prowadzenie których mieści się w kompetencji tego organu. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. skarżący stwierdzili, że żądają przeprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na wykonanie przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i przepisów. Skarżący podkreślili też, że nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. PINB poinformował m.in. skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i przepisów podczas realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty "[...]" z dnia 6 dnia sierpnia 2010 r. udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalny "[...]". Pismem z dnia 17 maja 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność PINB, po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/OI 49/17, zobowiązał PINB do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyległym terenem "[...]" objętej decyzją "[...]" z dnia 6 sierpnia 2010 r., udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalny "[...]". W uzasadnieniu PINB podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i tylko ten podmiot może ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Zaznaczył, że nie została wydana decyzja zmieniająca inwestora, a sam fakt sprzedaży lokali w nieruchomości inwestycyjnej, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wydane na poprzedniego właściciela, nie prowadzi do zmiany po stronie inwestora. Zaznaczył też, że skarżący nie wykazali, aby reprezentowali inwestora ani nie przedłożyli wymaganej dokumentacji. PINB stwierdził ponadto, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest również fakt, że prowadzone jest postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i przepisów podczas realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty "[...]" z dnia 6 dnia sierpnia 2010 r. udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalny, o czym poinformowano skarżących pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. i do czasu zakończenia tego postępowania nie można wydać pozwolenia na użytkowanie. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2018 r. skarżący zażądali uzupełnienia powyższego postanowienia, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., co do rozstrzygnięcia, podnosząc, że jest ono niezgodne z treścią ich żądania z dnia 22 grudnia 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2018 r. PINB poinformował m.in. skarżących o rozszerzeniu przedmiotu postępowania administracyjnego, wszczętego w dniu 11 kwietnia 2017 r. w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, o istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 284/18, oddalił skargę skarżącego na niewykonanie wyroku tut. Sądu, oceniając, że wydanie postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. stanowiło formalne rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 24 września 2018 r., na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., PINB odmówił skarżącym uzupełnienia własnego postanowienia z dnia 2 stycznia 2018 r. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i przepisów prowadzone jest postępowanie naprawcze wszczęte w dniu 11 kwietnia 2016 r., które następnie zostało rozszerzone o odstępstwa od projektu zagospodarowania działki. Jest to postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, co wypełnia żądanie skarżących dotyczące doprowadzenia budynku mieszkalnego i terenu do stanu zgodnego z przepisami. PINB poniósł też, że jest to postępowanie wszczęte z urzędu, po przeprowadzeniu czynności sprawdzających w związku z wnioskiem skarżących z dnia 22 grudnia 2015 r., który został sprecyzowany w piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 r. i uzupełniony pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. Wyjaśnił, że postępowanie to zostanie zakończone po skutecznym przeprowadzeniu czynności kontrolnych w lokalu mieszkalnym skarżących, przeprowadzenie których skarżący utrudniają. W złożonych zażaleniach skarżący zarzucili, że z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1 k.p.a. oraz niezgodnie z art. 61 i art. 61a § 1 k.p.a., PINB błędnie uznał, że treścią ich żądania było udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, podczas gdy domagali się doprowadzenia tego obiektu i działki do stanu zgodnego z prawem. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ odwoławczy") postanowieniami z dnia 7 listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia organu pierwszej instancji. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że przed rozpoznaniem żądania wszczęcia postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności zbadać czy nie zachodzą przesłanki negatywne wynikające z art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym wszczęcie postępowania wyklucza m.in. fakt, że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. WINB podkreślił, że bezsporny fakt prowadzenia przez PINB postępowania naprawczego w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (wszczętego w dniu 11 kwietnia 2017 r. i rozszerzonego w dniu 29 stycznia 2018 r.), w przedmiotowym budynku mieszkalnym uniemożliwia skuteczne zainicjowanie odrębnego postępowania co do tego samego przedmiotu. PINB powiadomił skarżących o prowadzeniu powołanego postępowania naprawczego (w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) i o przymiocie strony w tym postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, działającej w imieniu wszystkich właścicieli 33 lokali mieszkalnych zlokalizowanych w przedmiotowym budynku. Wniosek skarżących w zakresie wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - art. 51 ustawy Prawo budowlane, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez w PINB, został więc uwzględniony przez ten organu, co skutkowało wszczęciem ww. postępowania administracyjnego. O powyższym skarżący zostali poinformowani pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. WINB zaznaczył, że postępowanie naprawcze w zakresie istotnych odstępstw (art. 51 ust. 1 pkt 3) nie zostało dotychczas zakończone, m.in. z uwagi na działania skarżących, którzy nie tylko inicjują liczne tryby skargowe (administracyjne i sądowo-administracyjne), wiążące się z koniecznością przekazywania akt sprawy, ale także ze względu na uniemożliwianie przeprowadzenia przez PINB czynności kontrolnych w ich lokalu mieszkalnym, pomimo skutecznie doręczonych wezwań. Dodał ponadto, że tut. Sąd przesądził wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 49/17, że PINB nie pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. w zakresie żądania wszczęcia postępowania naprawczego z wniosku strony. WINB stwierdził ponadto, że inwestor, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zatem dopóki toczy się postepowanie naprawcze w trybie art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie może zostać wszczęte na wniosek inwestora postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a ponadto postępowanie takie nie może także zostać zainicjowane z urzędu przez PINB. Dodał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie może być jedynie inwestor, zaś skarżący nie są inwestorami i nie mają także upoważnienia inwestora do działania jako pełnomocnicy. W tych okolicznościach PINB nie miał podstaw do uzupełnienia postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. W złożonych skargach skarżący zarzucili, że WINB wadliwie wydał dwa postanowienia w jednej sprawie administracyjnej, na skutek wniesienia dwóch zażaleń, a ponadto błędnie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji utrzymując w mocy postanowienie tego organu. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonych postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych postanowień według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia są postanowienia WINB z dnia 7 listopada 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 2 stycznia 2018 r., którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyległym terenem. Stosownie do powołanego art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności o chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Zaznaczyć należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sytuacja taka zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. W sprawie jest bezsporne, że w dniu 11 kwietnia 2017 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie "istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i przepisów podczas realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty "[...]" " z 6 dnia sierpnia 2010 r., która udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalny (33 mieszkania). Postępowanie to w dniu 29 stycznia 2018 r. zostało rozszerzone przez organ o kwestie dotyczące odstępstw przy realizacji tej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie planu zagospodarowania. Wprawdzie w zawiadomieniu z dnia 11 kwietnia 2017 r. PINB, poza przepisami postępowania administracyjnego, powołał tylko art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lecz należy zauważyć, że postępowanie naprawcze dotyczące istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a tak określono przedmiot wszczętego postępowania, prowadzone jest w trybie art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Następnie zaś, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Podkreślenia wymaga, że w składanych w toku postępowania administracyjnego pismach skarżący żądali nie tylko przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - art. 51 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na wykonanie przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i przepisów, ale także podnosili brak wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wielorodzinnego. Tak sprecyzowane wnioski z dnia 19 sierpnia 2016 r. i z dnia 10 kwietnia 2017 r. określiły granice spraw administracyjnych, których rozpoznania i rozstrzygnięcia zażądali skarżący. Oceniając zaskarżone postanowienia należy mieć na uwadze, że organy administracji, w tym organy nadzoru budowlanego, mogą działać wyłącznie w granicach i na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika z art. 7 Konstytucji RP, a także z art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jak już zaś wyżej podniesiono, jeżeli w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, to ma mocy art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec powyższego, w sytuacji gdy zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego (a więc zgodnie z żądaniem skarżących), przed dniem formalnego rozstrzygnięcia wniosku skarżących, to okoliczność ta wykluczała możliwość równoległego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie, lecz na wniosek skarżących. W tej sytuacji PINB prawidłowo uznał, że do rozpoznania pozostało żądanie skarżących w części dotyczącej kwestii wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zasadnie oceniono, że okoliczność, iż jest w toku postępowanie naprawcze prowadzone z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę i przepisów, wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, wydając zaskarżone postanowienia organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego, w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie stanowi takiego naruszenia również wydanie przez WINB dwóch postanowień na skutek wniesienia w różnych datach (3 i 12 października 2018 r.) dwóch odrębnych zażaleń przez każdego ze skarżących, gdyż nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.