II SA/Ol 312/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy oddala skargę. Wnioskiem z 29 stycznia 2025 r. pełnomocnik R. P. (skarżący, strona) zwrócił się do Starostwa Powiatowego w O. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce o nr geod. (...), obręb B., gmina B. Odpowiadając na powyższy wniosek, pismem z 4 lutego 2025 r. Starosta Powiatowy w O. (Starosta) poinformował, że organ architektoniczno-budowlany nie może wydać zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, tj. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce o nr geod. (...), obręb B., gmina B., z uwagi na wydaną 17 stycznia 2024 r. przez Starostę O. decyzję sprzeciw. Na powyższe pismo skarżący wniósł zażalenie wskazując na naruszenie art. 122f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.) oraz art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z 6 marca 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez pełnomocnika skarżącego od pisma Starosty O. z dnia 4 lutego 2025 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wskazał, że analiza charakteru prawnego pisma Starosty z dnia 4 lutego 2025 r., w którym zawarta została informacja: "Nawiązując do Pana pisma z dnia 29 stycznia 2025 r. (data wpływu 29 stycznia 2025 r.) informuję, że organ architektoniczno-budowlany nie może wydać zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, tj. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce o nr geod. (...), obręb B., gmina B., z uwagi na wydaną 17 stycznia 2024 r. przez Starostę O. decyzję sprzeciw. (...)", pozwala na stwierdzenie, że jest to pismo informujące. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie zostało wydane postanowienie, na które przysługiwałoby zażalenie do organu drugiej instancji a co za tym idzie w sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Wojewody pełnomocnik skarżącego zarzucił mu naruszenie: - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 122f § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego za niedopuszczalne zażalenia z dnia 8 lutego 2025 r. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia wobec niewydania przez Starostę odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w formie postanowienia, na które służy zażalenie, co skutkuje pozbawieniem skarżącego prawa do wniesienia środka odwoławczego podczas, gdy z treści art. 122f § 1 k.p.a. wynika, iż odmowa wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy powinna być wydana w formie postanowienia; - art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Wojewodę do powoływanych przez skarżącego zarzutów, co skutkuje brakiem merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i pozbawieniem strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przy tym z mocy art. 134 § 1 tej ustawy, kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia, powołując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 134 k.p.a. Jak wynika z treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Art. 144 k.p.a. stanowi zaś, że w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania, i odpowiednio zażalenia, może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Do pierwszej grupy należą np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do przyczyn podmiotowych zalicza się np. przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, a także z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1805/22, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Wojewoda przyjął, w ocenie Sądu trafnie, że pismo Starosty z 4 lutego 2025 r. nie miało charakteru postanowienia. Stanowiło jedynie odpowiedź na wniosek skarżącego z 29 stycznia 2025 r. Nie można zaś wnieść zażalenia, czy innego środka zaskarżenia, na pismo niebędące postanowieniem, czy decyzją. Zachodzi więc, jak prawidłowo przyjął Wojewoda, przesłanka stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Należy bowiem zauważyć, że akt administracyjny, jak decyzja administracyjna albo postanowienie, stanowi jednostronną czynność organu administracji publicznej mającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zasadniczo, organ administracji publicznej, jak to wynika z treści art. 104 § 1 k.p.a., w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jak zaś stanowi art. 123 § 1 k.p.a., postanowienia wydaje organ administracji publicznej w toku postępowania. Dotyczą one, zgodnie z § 2 poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W każdym ze wskazanych przypadków treścią aktu administracyjnego, takiego jak decyzja administracyjna bądź postanowienie, jest ustalenie konsekwencji obowiązującej normy prawnej w stosunku do określonych podmiotów. Mogą to być konsekwencje wynikające z prawa materialnego, bądź przepisów postępowania. W wyniku wydania aktu administracyjnego, będącego decyzją administracyjną bądź postanowieniem, dochodzi zatem do wiążącego ustalenia określonej sytuacji prawnej lub wadliwości (niewadliwości) decyzji ostatecznej. Wskazanego rodzaju akt administracyjny zawiera więc, oprócz wypowiedzenia się organu administracji publicznej co do stanu faktycznego, będącego podstawą faktyczną rozstrzygnięcia, także oświadczenie woli tego organu skierowane na wywołanie określonych skutków prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania. W odniesieniu do postanowień, jak wynika z treści art. 124 k.p.a., ustawodawca sformułował określone wymagania formalne. Zgodnie bowiem przepisem § 1 tego artykułu, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. § 2 przewiduje zaś, że powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Nie ma także wątpliwości, że akt, który ze względu na swą treść rozstrzygającą o obowiązkach lub uprawnieniach określonego podmiotu, zaliczyć należałoby do decyzji albo postanowień, nie traci tego charakteru w wyniku niezachowania wymagań formalnych. Odnosząc powyższe do treści pisma Starosty zauważyć trzeba, że organ ten, odpowiadając na wniosek skarżącego, w którym żądał on wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, poinformował, że organ architektoniczno-budowlany nie może wydać zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, tj. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce o nr geod. (...), obręb B., gmina B., z uwagi na wydaną 17 stycznia 2024 r. przez Starostę O. decyzję sprzeciw. W treści tego pisma Starosta nie rozstrzygał natomiast o prawach lub obowiązkach skarżącego wynikających, czy to z prawa materialnego, czy z przepisów postępowania. Dodać należy, że pismu temu nie nadał formy postanowienia albo decyzji. Nie zawiera ono oznaczenia, jak decyzja bądź postanowienie, a oprócz tego, że nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach bądź obowiązkach skarżącego, nie zawiera również pouczenia o zażaleniu. Ma zatem rację Wojewoda, że ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, należało na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Mając to wszystko na uwadze, działając zgodnie z art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy wyznaczonych przedmiotem zaskarżonego postanowienia Wojewody, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.