II SA/Ol 320/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M K na uchwałę Rady Gminy L z dnia "[...]"r. Nr "[...]" w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Kierownika Środowiskowego Domu Pomocy Społeczne w W postanawia odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Uchwałą z dnia "[...]"r. Nr "[...]" Rada Gminy L (dalej: Rada Gminy), działając na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994, z późn zm) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn.zm), uznała za zasadną skargę wniesioną w dniu "[...]"r. przez pracowników Środowiskowego Domu Samopomocy w W na działalność Kierownika tej placówki z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Przedmiotem skargi były zarzuty stawiane przez pracowników Kierownikowi placówki, które nie zostały dotychczas rozpatrzone. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy podała, iż obecna skarga stanowi pokłosie wcześniejszej z "[...]"r., która nie została rozpatrzona przez Wójta Gminy. Podkreślono, że po jej otrzymaniu Wójt nie przystąpił do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stawianych zarzutów lecz poinformował Kierownika placówki o stawianych jej zarzutach, co doprowadziło jedynie do lawinowego niszczenia i uzupełniania dokumentacji. Nieudolne działania związane z sytuacją w Środowiskowym Domu Samopomocy w W toczyły się do czasu wyborów nowej kadencji, gdzie dopiero komisja w nowym składzie przystąpiła do rozpatrzenia skargi. Podano, że w toku postępowania wyjaśniającego spotkano się z brakiem współdziałania ze strony kierownika palcówki, jak również podejmowania działań "dywersyjnych" poprzez odmowę udostępniania dokumentacji, czy próby wpływania na przewlekłość w pracach Komisji. Uznano, że działania takie ze strony kierownika placówki nie świadczyły o jej profesjonalnym zachowaniu. Podkreślono, że w Sądzie Rejonowym w Lidzbarku Warmińskim toczyło się postępowanie, w ramach którego uznano, że p. Kierownik przekroczyła uprawnienia jako funkcjonariusz publiczny polegające na złośliwym i uporczywym naruszaniu praw pracowników wynikających ze stosunku pracy, fałszowaniu dokumentacji dotyczącej zamówień publicznych, nakłanianiu do składania fałszywych zeznań oraz psychicznego znęcania się nad pracownikami Środowiskowego Domu Samopomocy w W pozostającymi z nią w stałym stosunku zależności służbowej, czym działano na szkodę prywatnego interesu tych pracowników oraz interesu publicznego. Na powyższą uchwałę M K złożyła w dniu "[...]"r. (osobiście) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia (zapewne chodzi o art. ) 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez rozpoznanie skargi z naruszeniem uprawnienia do rozpatrzenia wyłącznie w trybie określonym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, rażącą sprzeczność ustaleń Rady Gminy z analogicznymi czynnościami organu gminy - Wójta Gminy L oraz pominięcie wszelkiej dokumentacji sporządzonej w związku z szeregiem przeprowadzanych kontroli w stosunku do skarżącej w "[...]"r., pominiecie okoliczności i argumentów przemawiających za zaangażowaniem i odpowiedzialnym działaniem skarżącej jako kierownika placówki gminnej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L, reprezentowana przez radcę prawnego M S, wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bowiem nie mieści się ona w kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowa uchwała została podjęta w ramach rozpatrywania skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., a więc przepisów regulujących postępowanie skargowe. Wyjaśniono, iż skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność, bowiem stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy podjęta w trybie skargowym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (dział VIII k.p.a.) nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądów administracyjnych jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, z późn. zm) dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.). Formy działalności administracji publicznej poddane kontroli sądów administracyjnych wymienione są w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018r. poz.800, z późn. zm.), postepowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018r. poz. 508), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 w ustawy a dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Gminy L z dnia "[...]"r. Nr "[...]" uznająca za zasadną skargę na działanie Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w W. Z akt sprawy wynika, że sprawa ta została rozpoznana w postępowaniu przez Radę Gminy jako skarga w trybie skargowym uregulowanym w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm) zwanej dalej: k.p.a. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej art. 227 i nast.- art. 229 pkt 3 k.p.a. mogą być zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Stanowisko takie powszechnie reprezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego), gdzie przeważał pogląd, iż sprawy z tego zakresu nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001r. sygn. akt I SA 2668/00, LEX nr 54426 oraz w postanowieniu NSA z dnia 21 września 2001r. sygn. akt I SA 2347/01, LEX nr 55766), jak również identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z "[...]"r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. sygn. akt OSK 650/04 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia. nsa.gov.pl/), iż podejmując uchwałę w trybie skargowym rozpoznanie skargi powszechnej w ramach podległości między organami samorządu nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej (...), zwłaszcza iż przepis art. 5 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie przewiduje kognicji sądu administracyjnego w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej. Stanowisko tożsame wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1961/11 (dostępny w CBOSA). Stanowisko powyższe w pełni akceptuje sąd w niniejszej sprawie. Ponieważ przedmiotem skargi jest uchwała podjęta w sprawie rozpoznania skargi na działalność kierownika jednostki organizacyjnej gminy, a zatem w sprawie wynikającej z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, o której mowa w art. 5 pkt 1 p.p.s.a., nie budzi wątpliwości Sądu wskazana w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż sprawa ta nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten Sąd. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy w związku z art. 58 § 3 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.