II SA/Ol 321/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia K. W. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie z dnia 12 lutego 2025 r. Burmistrza Miasta i Gminy Ryn (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz")) o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], obr. R., gm. R. (dalej: "działka nr [...]"). W uzasadnieniu wyjaśniono, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, będącego właścicielem ww. nieruchomości, dotyczącego podziału tej nieruchomości na 16 działek, organ I instancji postanowieniem z dnia 12 lutego 2025 r. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości zakładający podział na działki o numerach od [x1] do [x16]. Burmistrz wyjaśnił, że proponowany przez skarżącego wstępny projekt podziału dotyczy nieruchomości znajdującej się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXV/298/13 Rady Miejskiej w Rynie z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług turystycznych i rekreacji indywidualnej położonego w obrębie geodezyjnym R., w rejonie wsi S., gm. R. - Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2014 r., poz. 724 – dalej: "uchwała nr XXXV/298/13"). Stwierdził również, że ww. nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KDW5, KDW11, 14ZN, 23ZN i 20US. Po uzyskaniu wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczonymi działkami po podziale i wskazaniem w przeliczeniu na m2 w jakim zakresie każda z nowo wydzielonych działek znajduje się w konturze 20US (Tereny zabudowy rekreacji indywidualnej), Burmistrz ustalił, iż 4 nowo wydzielone działki nr: [x1], [x2], [x3], [x4] nie spełniają wymagań dotyczących minimalnej powierzchni wydzielonej działki budowlanej. W ocenie organu I instancji, proponowany podziału ww. nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji wyjaśniło, że działka nr [...] objęta jest wyłącznie postanowieniami uchwały nr XXXV/298/13. Zgodnie z § 17 ust. 12 pkt 8 tej uchwały dla terenów zabudowy rekreacji indywidualnej, oznaczonych m. in. na rysunku planu symbolem 20US przyjęto, że powierzchnia działki w konturze 20US nie może być mniejsza niż 1000 m2. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie poczynione przez organ I instancji ustalenia wskazują, że część wydzielonych działek nie będzie - w minimalnym zakresie, tj. 1000 m2 - znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem 20US (chodzi o działki: [x1] - w konturze 20 US jedynie 954 m2; [x2] - w konturze 20 US jedynie 986 m2; [x3] - w konturze 20 US jedynie 998 m2; [x4] - w konturze 20 US jedynie 755 m2). W tej sytuacji, zdaniem Kolegium na spornym obszarze możliwe jest wydzielenie jedynie 11, a nie jak chce skarżący 16 działek, co wynika z części graficznej planu, jak również z jego części tekstowej. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."); - zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zasady wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.) i art. 133 k.p.a.; - art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", poprzez nieprawidłową ocenę zgodności wnioskowanego projektu podziału nieruchomości z uchwałą nr XXXV/298/13 oraz wadliwe zastosowanie postanowień § 5, § 12 i § 17 ust. 11 pkt 3, ust. 12 pkt 8, ust. 13 pkt 3 tej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpoznawanej sprawie trzykrotnie były wydawane rozstrzygnięcia kasacyjne przez organ II instancji. Tymczasem organ II instancji jedynie wyjątkowo może stosować przepis art. 138 k.p.a. Ponadto skarżący wyjaśnił, że wnioskowany przez niego podział nieruchomości zakłada wydzielenie wyłącznie działek budowlanych o powierzchniach większych niż 1000 m2 oraz pasa drogi wewnętrznej KDW11, według zasad wskazanych na rysunku planu obowiązujących zgodnie z zapisami § 5 ust. 1, § 12 ust. 2 i § 17 ust. 11 pkt 3, ust. 12 pkt 8, ust. 13 pkt 3 uchwały nr XXXV/298/13. Dodatkowo skarżący odniósł się argumentacji zawartych w postanowieniach organu I instancji wydawanych w niniejszej sprawie. Wyjaśnił również, że tereny oznaczone symbolami 14ZN i 23 ZN mogą być przedmiotem podziału i przyłączenia ich do przylegających działek. Przedstawiony plan podziału zakłada podział tych terenów i przyłączenie wydzielonych z nich części do nowo powstałych przylegających działek położonych na terenie oznaczonym symbolem 20 US, z zachowaniem funkcji przewidzianych dla każdego z obszarów i bez ingerencji w przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, powierzchnia wszystkich działek budowlanych powstałych w wyniku wnioskowanego podziału będzie przewyższać 1000 m2, mimo że w przypadku czterech działek udział terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 20 US w ich całkowitej powierzchni będzie mniejszy niż 1000 m2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, według powyższych kryteriów wykazała, że akty te nie naruszają prawa w stopniu nakazującym usunięcie ich z obiegu prawnego. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości. W ocenie organu, projektowany podział jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na powierzchnię działek jakie miałyby powstać w wyniku podziału. Zgodnie z art. 93 ust 1 u.s.g., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z kolei przepis art 93 ust 4 u.s.g. stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości jest dwuetapowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., I OSK 683/05 oraz z dnia 26 listopada 2021 r., I OSK 703/21, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Pierwszy etap dotyczy wyłącznie opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, w zakresie zgodności tego podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oczywiście jeżeli na terenie gdzie podział jest projektowany, plan taki obowiązuje. Pozytywna opinia w tym przedmiocie jedynie uruchamia dalsze postępowanie nie przesądzając o jego wyniku. Postępowanie to wieńczy decyzja, która zatwierdza podział, bądź odmawia dokonania tego zatwierdzenia, jeżeli pomimo zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podział nieruchomości jest z innych przyczyn niedopuszczalny. Oba te etapy przeprowadza ten sam organ, nie ma tu więc mowy o współdziałaniu organów administracji, a jedynie o etapowaniu postępowania toczącego się przed tym samym organem. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2022 r., II SA/Ol 615/22 (dostępny w CBOSA) opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania. Jak wynika z wyżej przytoczonego przepisu art 93 ust 1 u.s.g., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność projektowanego podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego jest podstawową, ale nie jedyną przesłanką warunkującą możliwość dokonania podziału nieruchomości. Wyjątki od tej zasady wymienione enumeratywnie w art. 95 pkt 1-8 u.s.g., z akt sprawy nie wynika jednak, aby w niniejszej sprawie zachodził przypadek projektowania podziału w związku z zaistnieniem któregokolwiek z przypadków w tym przepisie opisanym. Uznać zatem należy, że obowiązkiem organu, w pierwszym etapie postępowania, była jedynie ocena, czy projektowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym elementem oceny zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu jest ocena, czy na skutek podziału powstaną działki o powierzchni co najmniej minimalnej, jakie plan dopuszcza, w terenie o określonym przeznaczeniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 września 2024 r., I OSK 978/21 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Takim parametrem wynikającym z planu, który w wyraźny sposób determinuje dopuszczalność podziału, jest np. minimalna powierzchnia działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni zatem służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., I OSK 110/19, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie przedmiotem podziału jest nieruchomość znajdująca się na obszarze oznaczonym symbolem KDW5, KDW11, 14ZN, 23ZN i 20US. Zgodnie z § 17 ust. 12 pkt 8 uchwały nr XXXV/298/13, dla terenów zabudowy rekreacji indywidualnej, oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem 20US, ustala się podział terenu na działki budowlane, wg zasad wskazanych na rysunku planu, powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 1000 m2, zaleca się zmniejszenie ilości działek, poprzez łączenie działek sąsiednich. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie poczynione przez organ I instancji ustalenia wskazują, że część wydzielonych działek nie będzie nie posiada takiej wielkości w obszarze oznaczonym symbolem 20US (chodzi o działki: [x1] - w konturze 20 US jedynie 954 m2; [x2] - w konturze 20 US jedynie 986 m2; [x3] - w konturze 20 US jedynie 998 m2; [x4] - w konturze 20 US jedynie 755 m2). Ma racje skarżący, że z § 5 ust. 2 planu miejscowego " pozostałe oznaczenia graficzne mają charakter informacyjny lub postulatywny" wynika, że linie podziału geodezyjnego nie mają charakteru obowiązkowego , gdyż nie zostały enumeratywnie wyszczególnione w § 5 ust. 1 pkt 1)-4 ) tegoż planu. Graficznym potwierdzeniem powyższego charakteru linii podziału geodezyjnego są także oznaczenia graficzne na rysunku planu, na którym przerywana linia w jednostce planistycznej 20US oznacza " postulowane podziały geodezyjne" (k. 103 i 102 akt administracyjnych). Twierdzenia zatem skarżącego, że linie podziału geodezyjnego na rysunku plan niewątpliwie mają charakter postulatywny, a nie obowiązujący jest akceptowalne, co oznacza, że ich wyznaczenie w projekcie wstępnego podziału należy do wnioskodawcy. Jednakże należy przywołać pełne brzemiennie § 17 ust. 12 pkt 8 ustaleń planu (mającego zastosowanie poprzez § 12 ust. 3 planu), że "ustala się podział terenu na działy budowalne – wg zasad wskazanych na rysunku planu, powierzchnia działki w konturze 20US nie może być mniejsza niż 1000 m2, zaleca się zmniejszenie ilości działek, poprzez łączenie działek sąsiednich". O ile zatem zasady podziału wskazane na rysunku planu zostały powyżej omówione ( co do charakteru linii geodezyjnego podziału), o tyle powierzchnia działek wydzielonych geodezyjnie nie może być mniejsza niż wskazany powyżej normatyw. I jest to - w przeciwieństwie do charakteru linii podziału geodezyjnego - norma bezwzględna nie dopuszczająca jej modyfikacji w kierunku pomniejszenia areału działki projektowanej. Wręcz przeciwnie postulowane jest "zaleca się", by działki wydzielane miały większą powierzchnie niż 1000 m2 co wynika z sformułowania " poprzez łączenie działek sąsiednich". O ile zatem geograficzne (przestrzenne ) wyznaczenie granic nowo projektowanych działek na wstępnych projekcie podziału działki jest pozostawione uznaniu występującego z wnioskiem z tym jednakże zastrzeżeniem, że powierzchnia każdej nowoprojektowanej działki nie może być mniejsza niż wskazany powierzchniowy normatyw, z sugestią do jej powiększenia. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organów, iż projektowany podział nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem część nowo wydzielonych działek byłaby mniejsza niż dopuszcza to plan miejscowy. Słusznie zatem organy na wstępnym etapie postępowania negatywnie zaopiniowały wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie można się również zgodzić ze skarżącym, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ II art. 138 § 2 k.p.a. w związku z wydawanymi w toku postępowania postanowieniami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istotne jest przy tym także i to, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez stronę. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją (postanowieniem) organu I instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zasady wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.) i art. 133 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Organ wydający zaskarżone postanowienie w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.