II SA/Ol 323/12

Dnia 12 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Anna Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 6 grudnia 2011 r. M.K. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w O. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią – A.K. Do wniosku załączono m.in.: kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że A.K. od "[...]" 2011 r. na stałe została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; kopię zaświadczenia o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej od 1999 r. przez W.K.; zaświadczenie o zatrudnieniu w pełnym wymiarze czasu pracy J.O.; kopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stwierdzającego do "[...]" 2012 r. całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji syna A.K. – J.K. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezydent decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością opieki nad babcią. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 1a, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej; u.ś.r., oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105 poz. 881 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obowiązek alimentacyjny, jak również obowiązek sprawowania opieki nad A.K. w pierwszej kolejności obciąża jej dzieci, jako zstępnych pierwszego stopnia, przed wnuczką, która jest zstępną drugiego stopnia. Zdaniem organu, chociaż syn A.K. jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji do "[...]" 2012 r., to nie zachodzą obiektywne przeszkody natury prawnej uniemożliwiające realizację tego obowiązku przez córki, gdyż fakt wykonywania przez te osoby pracy zawodowej nie wyłącza, w rozumieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r., możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Od tej decyzji M.K. wniosła odwołanie podnosząc, że została ona wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego. Według organu jedno z dzieci A.K. powinno zrezygnować z pracy i sprawować opiekę, podczas gdy dzieci posiadają na utrzymaniu własne rodziny. W tej sytuacji to ona jako wnuczka zrezygnowała z pracy zarobkowej i zajmuje się babcią. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że A.K. posiada troje dzieci: W.K. (prowadzącą działalność gospodarczą), J.O. (zatrudnioną w domu pomocy społecznej) oraz J.K. (legitymującego się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia "[...]" 2012 r.). Obowiązek alimentacyjny, jak również obowiązek sprawowania opieki nad matką w pierwszej kolejności obciąża dzieci przed wnuczką. Tymczasem z ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie nie wynika, aby zachodziły przeszkody natury prawnej uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką przez jej córki. Wnuczka może się ubiegać o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w takim przypadku, gdy dzieci, np. ze względu na stan zdrowia, nie są w stanie takiej opieki sprawować. Skoro jednak obie córki wykonują pracę zawodową, to nie można przyjąć, że stan zdrowia wykluczyłby ich ze zdolności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Na powyższą decyzję M.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej zmiany, ewentualnie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosła, że babcia choruje na "[...]" i potrzebuje stałej, całodobowej opieki. W opiekę zaangażowana jest cała rodzina, skarżąca zajmuje się babcią wtedy, gdy inni członkowie rodziny pracują. Od grudnia 2011 r. roku skarżąca zamieszkała z babcią i ze względu na konieczność sprawowania opieki nie podejmuje zatrudnienia. Powołując się na stanowisko Departamentu Świadczeń Rodzinnych w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej skarżąca stwierdziła, że fakt wykonywania pracy przez dzieci osoby niepełnosprawnej oznacza, że nie są one w stanie sprawować nad nią opieki. Otwiera to drogę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, czyli np. przez wnuczkę osoby niepełnosprawnej. Skarżąca wskazała, że decyzja została podjęta bez przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Wyjaśniła również, że starsza córka A.K. – W. pracuje w kiosku "[...]", a druga – J. ma na utrzymaniu 19-letniego uczącego się syna. Jedna ma 58 lat, a druga 55. Gdyby któraś z nich zrezygnowała z pracy, to już by jej nie otrzymała. Poza tym ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa kryteriów, które decydują, czy dana osoba spokrewniona w pierwszym stopniu jest czy nie jest w stanie sprawować opieki, ani nie rozstrzyga czy pozostawanie w zatrudnieniu uniemożliwia takiej osobie wywiązywanie się z obowiązku opieki nad osobą niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad babcią A.K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającą opieki osoby drugiej. Zdaniem organów, obowiązek sprawowania opieki w pierwszej kolejności obciąża dzieci przed wnuczką, zatem fakt wykonywania przez córki A.K. pracy zawodowej nie wyłącza możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny - z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak jednak wynika z art. 17 ust. 1a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Zatem zgodnie z treścią tego przepisu, aby świadczenie mogło zostać przyznane osobie spokrewnionej w dalszym stopniu niż pierwszy, należy ustalić, że na takiej osobie ciąży obowiązek alimentacyjny, a nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub osoby takie nie mogą sprawować opieki. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest wnuczką A.K. Skoro zatem żyją dzieci A.K., to na skarżącej obowiązek alimentacyjny ciąży w drugiej kolejności. Obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo - art. 128 kodeks rodzinny i opiekuńczy). Kodeks ustala kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne. Zależność tę należy zatem uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wnuczka jest krewną w linii prostej i jej obowiązek alimentacyjny wobec babci powstaje, gdy nie ma dzieci babci lub dzieci te nie są w stanie dopełnić swego obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. W taki sam sposób - przy braku dzieci lub braku możliwości sprawowania przez nich opieki nad matką otwiera się uprawnienie wnuczki do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji sprawowania faktycznej opieki nad babcią wymagającą takiej opieki (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r., II SA/Bk 604/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w rozpoznawanej sprawie w toku prowadzonego postępowania organy winny wykazać, że dzieci są w stanie sprawować opiekę nad matką. Tymczasem organy przyjęły założenie, że chociaż syn A.K., legitymujący się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji, nie może takiej opieki sprawować, to córki mogą sprawować opiekę pomimo wykonywania pracy zarobkowej, bowiem wykonywanie pracy zawodowej nie stanowi obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej sprawowanie im osobistej opieki. W ocenie Sądu przyjęte przez organy założenie, że praca w wymiarze pełnego etatu czy w ramach wykonywanej działalności gospodarczej nie jest przeszkodą w sprawowaniu stałej opieki, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał bowiem na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób spokrewnionych w dalszym stopniu. Bezspornym jest, że zły stan zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu może stanowić przeszkodę w sprawowaniu przez nich opieki i umożliwić starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. Jednakże ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą innych przyczyn, w tym pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, co z kolei otwiera drogę do starań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności. Oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. III SA/Kr 1048/10, dostępny CBOS). W tej sytuacji należy uznać, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1a cyt. u.ś.r., sprowadzająca ustawową przesłankę, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki", wyłącznie do istnienia obiektywnych przesłanek uniemożliwiających sprawowanie tej opieki w postaci, w postaci złego stanu zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu jest niewystarczająca na gruncie wartości konstytucyjnych. Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 1a u.ś.r. rozumiana w taki zawężający sposób wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i opieki nad osobą faktycznie tej opieki wymagającą. Gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia, "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby gdyby innych członków rodziny nie było. Tak rozumiany przepis oznaczałby bowiem swoistą sankcję dla osób wymagających opieki, a mających kilku członków rodziny, z których zobowiązani w pierwszej kolejności nie sprawują nad nimi opieki. Taka interpretacja w istocie niweczyłaby cel ustawowej regulacji przepisów o świadczeniach rodzinnych w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, byłaby sprzeczna z ratio legis ustawy i jednocześnie z przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 18 i art. 32 ust. 1. Zatem osoby posiadające krewnych pierwszego stopnia zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, lecz z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu ich stanu zdrowia "nie będących w stanie sprawować opieki", powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które takich krewnych nie mają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 1672/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r., II SA/Bk 604/11, dostępne CBOSA). Mając, zatem na uwadze, iż interpretacja przepisów prawa nie może być dokonywana wbrew konstytucyjnie zagwarantowanym prawom obywateli, Sąd zobligowany był w niniejszej sprawie odejść od literalnego brzmienia normy art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wykładnia sądowa musi, bowiem zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozmienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Dlatego też Sąd zobowiązany jest wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, dostępny CBOSA). Uwzględniając powyższe rozważania należało stwierdzić, iż przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie wyklucza jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nadto należy mieć na uwadze fakt, iż ustawodawca formułując normę art. 17 ust. 1a u.ś. r. o treści "nie jest w stanie sprawować opieki" nie odwołał się ani do przeszkód natury prawnej, ani do przeszkód natury faktycznej, zajście których pozwalałoby na przyjęcie lub wykluczenie, że osoba nie jest w stanie sprawować opieki - wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 1672/11. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy nie przeprowadziły jednak w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.) wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji, bowiem końcowe rozstrzygnięcie podejmowane jest bez pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania nie ustalono bowiem, czy skarżąca faktycznie sprawuje osobistą opiekę nad babcią w zakresie, który uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji gdy sama posiada małe dziecko wymagające jej opieki. Z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika bowiem, iż w skład rodziny skarżącej wchodzi syn A.J.T. oraz babcia A.K. Okoliczność powyższa może być istotna do ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłankę, o której mowa w art. 17 ust 1 u.ś.r. tj. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Nadto nie skonfrontowano informacji dotyczącej miejsca zamieszkania skarżącej, która we wniosku podała, iż zamieszkuje przy ul. B. "[...]", zaś babcia zamieszkuje przy ul. C. "[...]" i skarżąca zajmuje się babcią, gdy pozostali członkowie rodziny pracują, jednakże brak jest informacji kto w tym czasie opiekuje się dzieckiem skarżącej zwłaszcza, że jak podaje w toku postępowania pozostaje u babcie do momentu jej zaśnięcia lub czasem dłużej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające winny w sposób pełny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym przez Sąd kierunku mając także na uwadze przedstawioną interpretację art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.