II SA/Ol 324/24

Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Gminy Sorkwity na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 lutego 2024 roku nr PN.4131.95.2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej w miejscowości Zyndaki gmina Sorkwity - oddala skargę. Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda organ nadzoru), zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 lutego 2024 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr LVIII/414/2024 Rady Gminy Sorkwity (dalej: skarżąca, Rada) z dnia 26 stycznia 2024 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej w miejscowości Zyndaki gmina Sorkwity" (dalej: Plan miejscowy, uchwała). W jego motywach organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał na niezgodność przedmiotowej uchwały ze studium, z uwagi na fakt, iż dla terenu oznaczonego symbolem: ML (teren zabudowy letniskowej lub zabudowy rekreacji indywidualnej) opisanego w § 14 zakwestionowanej uchwały Nr LVI11/414/2024, określono odmienne przeznaczenie terenów od wskazanych w studium, czyli w uchwale Nr XL/332/2014 Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sorkwity - kierunków rozwoju funkcji, gdyż powyższy teren ML nie został wskazany w studium, jako rozwojowy w kierunku funkcji zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej, ani w żadnym innym kierunku, który uzasadniałby przeznaczenie terenu ustalone w kwestionowanym planie miejscowym, a także nie znajduje się, jak mówi o tym ww. pkt 3 ustaleń tekstowych studium "w granicach skupionej zabudowy wsi", ani w granicach zwartej zabudowy wsi, która została wrysowana w części graficznej studium. Ponadto według oznaczeń graficznych studium opracowania przedmiotowego planu znajdują się jedynie w granicach "obowiązującego planu miejscowego", uchwała Rady Gminy Sorkwity Nr XXVII/175/05 z dnia 25 sierpnia 2005 r., który ustala dla terenu objętego ww. zmianą planu miejscowego przeznaczenie pod zieleń chronioną i leśną z zakazem zabudowy. Ponadto organ nadzoru zarzucił niezgodność przedmiotowej uchwały z § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XXXI11/727/2017 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, z uwagi na fakt, iż obszar opracowania przedmiotowego planu miejscowego w całości znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej jeziora Zyndackiego. Powyższe – zdaniem Wojewody – stanowiło o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 - u.p.z.p.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności Planu miejscowego. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody pełnomocnik Rady wniósł o jego uchylenie zarzucając mu naruszenie: - art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały, podczas gdy Rada ustalając przeznaczenie spornego terenu, zakreśliła go w ramach wykonywania władztwa planistycznego; - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada przekroczyła władztwo planistyczne. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że ustalenia studium nie muszą być dosłownie przeniesione w postanowieniach planu miejscowego. Na rysunku studium ustalono jedynie granice obowiązujących planów miejscowych bez precyzowania przeznaczenia terenów pozostawiając szczegółową analizę przydatności terenów pod różne formy zagospodarowania na etapie sporządzania ewentualnej zmiany planu w oparciu o zapisy studium obowiązujące dla strefy w jakiej znajduje się teren opracowania planu. Pokreślił, że studium określa dominujące funkcje gminy: funkcja rekreacyjna rozwijana nad jeziorami, funkcja mieszkaniowa rozwijana we wszystkich miejscowościach. Skoro obszar zakwestionowanego planu znajduje się w studium w strefie T o dominującej funkcji turystycznej w obszarze Tw, który obejmuje między innymi wieś Zyndaki wskazaną do wielofunkcyjnego rozwoju, wobec tego trafnie przyjęto w uchwalonym planie miejscowym, że nie narusza on ustaleń studium. Odnośnie zarzutu uchybienia zakazowi budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów jeziora Zyndackiego wskazał, że w niniejszej sprawie chodzi o adaptację stanu istniejącego, a nie o nową zabudowę. Przedmiotowy projekt planu nie dopuszcza realizacji nowej zabudowy w pasie 100 m od jeziora Zyndackiego, adaptuje on jedynie stan zastany na gruncie i zmierza tym samym do uporządkowania terenu pod względem architektoniczno-budowlanym. Projekt planu daje natomiast możliwość przystosowania istniejącego budynku do aktualnych potrzeb użytkownika, a zatem nie sposób uznać, że powyższe narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych. Podkreślił, że istniejący budynek został wybudowany na podstawie przyjętego zgłoszenia do właściwego organu. Dodał, że działka będąca przedmiotem planu o powierzchni ok. 936 m2 położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonych na rysunku studium terenów skupionej zabudowy wsi oraz w otoczeniu istniejącej zabudowy (teren zwartej zabudowy wyznaczony w studium sąsiaduje przez drogę z działką objętą granicami planu). W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy, podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Należy zaznaczyć, że tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym. Należy natomiast przyjąć, że art. 28 u.p.z.p. modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, art. 28). Niewątpliwie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. M. Wincenciak [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 28). Tytułem porządku wskazać należy, że wspomniany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przystępując do oceny negowanej uchwały w pierwszej kolejności zając się należy zarzutem jej niezgodności ze studium. Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie, mimo uchylenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium. Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, CBOSA) oraz nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15, CBOSA). Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując Plan miejscowy wykroczył poza ramy określone w studium. Mianowicie, obszar objęty zakwestionowanym planem miejscowym bezsprzecznie sklasyfikowany został w uchwale Nr XL/332/2014 Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sorkwity, w strefie polityki przestrzennej o dominującej funkcji turystyczno-wypoczynkowej, w obszarze oznaczonym symbolem Tw - obszar o dominującej funkcji turystycznej (opis zawarty w legendzie części graficznej studium). Jednakże dla terenu opisanego w § 14 uchwały Nr LVI11/414/2024, oznaczonego symbolem: ML (teren zabudowy letniskowej lub zabudowy rekreacji indywidualnej) studium nie określa kierunków rozwoju funkcji zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej, ani w żadnym innym kierunku, który uzasadniałby przeznaczenie terenu ustalone w kwestionowanym planie miejscowym. Teren ten nie znajduje się także, jak mówi o tym pkt 3 ustaleń tekstowych studium - "w granicach skupionej zabudowy wsi", ani w granicach zwartej zabudowy wsi, która została wrysowana w części graficznej studium. Trafnie wskazuje przy tym organ nadzoru, że w skardze przyznano, że teren zwartej zabudowy wyznaczony w studium jedynie sąsiaduje przez drogę z działką objętą granicami planu. Zasadne jest ponadto stwierdzenie Wojewody, że uchwała Rady Gminy Sorkwity Nr XXVII/175/05 z dnia 25 sierpnia 2005 r., do której studium odnosi się również, ustala dla terenu objętego ww. zmianą planu miejscowego przeznaczenie pod zieleń chronioną i leśną z zakazem zabudowy. Rada nie mogła zatem stwierdzić, że uchwała Nr LVI11/414/2024 Rady Gminy Sorkwity z dnia 26 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej w miejscowości Zyndaki gmina Sorkwity nie narusza ustaleń zawartych w uchwale Nr XL/332/2014 Rady Gminy Sorkwity z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sorkwity. Niezgodność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Ponadto, jak słusznie zauważył organ nadzoru, objęta zakwestionowanym Planem miejscowym działka nr (...) obręb Zyndaki w całości objęta jest również postanowieniami uchwały Nr XXXI11/727/2017 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich. § 5 ust. 1 pkt 5 w/w uchwały stanowi, że na tym terenie obowiązuje "zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych". Zauważyć należy, o czym wiadomym jest Sądowi z urzędu, że już w wyroku tutejszego Sądu z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 783/21 (publ. CBOSA), ustalone zostało, że pismem z dnia 23 listopada 2020 r. Wójt Gminy Sorkwity wyjaśnił, że działka nr (...) znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w miejscowości Zyndaki, uchwalonego Uchwałą Nr XXVI1/175/05 Rady Gminy w Sorkwitach z dnia 25 sierpnia 2005 r. W w/w planie miejscowym działka nr (...) obręb Zyndaki jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1ZN/ZL - przeznaczenie podstawowe: zieleń chroniona i leśna. Ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 1ZN/ZL. Natomiast Starosta Mrągowski udzielił informacji, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. (...) obr. Zyndaki gm. Sorkwity. Jak wynika z pomiarów dokonanych w dniu 14 czerwca 2021 r. przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości zaledwie 13 m od brzegu jeziora Zyndackiego. Skoro obszar opracowania przedmiotowego planu miejscowego w całości znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej jeziora Zyndackiego, to Rada nie mogła "adaptować" istniejącej nielegalnej zabudowy, co miałoby doprowadzić do uporządkowania terenu pod względem architektoniczno-budowlanym. Podzielić należy pogląd organu nadzoru, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym zakresie nie pozwalają na legalizację działań, które są lub były sprzeczne z prawem. "Adaptacja" nie może konwalidować stanu niezgodnego z prawem i stanowić próbę faktycznej "legalizacji" obiektu powstałego na działce, która nie mogła być zabudowana jakimkolwiek budynkiem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.