II SA/Ol 329/19

Dnia 11 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi M. W. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Bezledach I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Wójta Gminy ... na rzecz skarżącej M. W. kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z dnia "[...]" Wójt Gminy B., powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2018r. poz. 996 ze zm., dalej jako: P.o.), po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, odwołał z dniem 12 marca 2019r. bez wypowiedzenia M. W. (dalej jako: skarżąca) ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. W uzasadnieniu powołano się na fakt, że organ otrzymał pismo jednej z nauczycielek informujące o nieprzestrzeganiu przez Dyrektora przepisów prawa pracy i nierównym traktowaniu nauczycieli przy zawieraniu umów wraz z kserokopią wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia 30 maja 2018r., a także pismo innej nauczycielki, która wskazała na złą atmosferę wśród kadry pedagogicznej, co doprowadziło do zwolnienia się z pracy przez wnoszącą pismo. W związku z tym organ uznał, że dalsze pełnienie funkcji Dyrektora uniemożliwi należyte funkcjonowanie Zespołu z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, jak też relacji pomiędzy dyrektorem a kadrą pedagogiczną. Podano, że ujawnione zachowania godzą zarówno w interes szkoły, jak i organu prowadzącego, uchybiają godności zawodu nauczyciela oraz sprawowanej funkcji dyrektora szkoły. Powołano się na odpowiedzialność organu prowadzącego za zapewnienie warunków działania szkoły, wpływ panującej atmosfery na poziom dydaktyczny i wychowawczy w placówce, dbałość o poczucie bezpieczeństwa wśród uczniów i pracowników a także wymóg prowadzenia przez Dyrektora szkoły działań w granicach obowiązującego prawa organ prowadzący. Wskazano także, że Kurator nie wniósł zastrzeżeń w tej sprawie. W związku z tym w ocenie organu prowadzącego szkołę zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadnia odwołanie ze stanowiska Dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jej odwołaniu ze stanowiska w trybie natychmiastowym w sytuacji, gdy żadna z przywołanych okoliczności uzasadniających odwołanie nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. ma zastosowanie do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych. Chodzi o działanie lub zaniechanie o charakterze wykraczającym poza działanie rutynowe czy też codzienne, mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela dyrektora szkoły, które powoduje destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Przy czym działanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie może mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (uchwały). Skarżąca podała, że przegrana sprawa sądowa nie stanowi przesłanki natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły. O zaistniałej sytuacji organ miał wiedzę od początku postępowania, aż do prawomocnego rozstrzygnięcia sporu, które nastąpiło w maju 2018r., a ówczesny wójt nie stwierdził podstawy do odwołania skarżącej w trybie natychmiastowym, a nawet zwykłym. Skarżąca z tego powodu nie otrzymała również żadnej kary lub upomnienia od pracodawcy. Ponadto sprawa rozstrzygana przez sąd nie była jednoznaczna z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, skoro sąd rejonowy w przeważającej części powództwo oddalił, a dopiero na skutek apelacji powódki doszło do zmiany wyroku przez sąd okręgowy. Podkreśliła, że jednostki oświatowe w okresie, w którym skarżąca pełniła funkcje dyrektora, nie miały zapewnionej pomocy prawnej, a to w świetle obowiązujących przepisów spoczywa na organie prowadzącym. Ponadto skarżąca zakwestionowała twierdzenie, że druga z nauczycielek zwolniła się z pracy z uwagi na złą atmosferę rzekomo wywołaną przez skarżącą. To skarżąca rozwiązała z nią umowę o pracę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym uzyskując pozytywną opinię związków zawodowych, a nauczycielka nie odwoływała się od decyzji dyrektora do sądu pracy. W związku z tym uzasadnienie organu w tym zakresie jest nieprawdziwe. Podniosła przy tym, że organ nie przedstawił skarżącej pisma nauczycielki, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, a w związku z tym uniemożliwiono jej odniesienie się do podanych zarzutów. Skarżąca zakwestionowała twierdzenia o rzekomej złej atmosferze w pracy, w tym złych relacjach między dyrektorem a radą pedagogiczną, powołując się na pisemne stanowiska organów statutowych szkoły. Zarzuciła ponadto, że przed odwołaniem ze stanowiska organ nie żądał od niej żadnych wyjaśnień lub zajęcia stanowiska w sprawie, co świadczy o braku chęci wyjaśnienia sprawy i złej woli organu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z uzyskaniem informacji, które w ocenie organu stanowiły podstawę do odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora. Odwołanie nastąpiło po zasięgnięciu opinii właściwego kuratora oświaty, który uznał, że opisana w skierowanym do niego piśmie sytuacja wskazuje na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku stanowiącego przesłankę do odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Ponadto wskazano, iż z zawiadomienia organu zostało wszczęte wobec skarżącej postępowanie dyscyplinarne, jednakże organowi nie jest wiadomym, czy na dzień wniesienia odpowiedzi na skargę postępowanie to zostało zakończone. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 11 czerwca 2019r. pełnomocnik skarżącej podał, że skarżąca otrzymała postanowienie z dnia "[...]" Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie "[...]" o umorzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie dyscyplinarnej prowadzonej wobec skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, albowiem zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 66 ust. 2 P.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przy czym dla skutecznego i prawidłowego odwołania w powołanym trybie nie jest wystarczające spełnienie wymogów formalnych, a mianowicie zasięgnięcie opinii kuratora oświaty (nawet jeśli jest ona pozytywna). Niezbędne jest bowiem wykazanie zaistnienia takich okoliczności, które mieszczą się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych" i które uprawniają organ założycielski do odwołania ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podnieść należy, że użyte w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. Jednakże analiza powołanego przepisu art. 66 P.o. prowadzi do wniosku, że odwołanie w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, lecz muszą to być inne, "szczególnie uzasadnione przypadki", których ustawa nie wskazuje. Wyjaśnić także należy, że art. 66 ust. 2 P.o. ma tożsame brzmienie co art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. poz. 594, ze zm.), uchylony przez art. 15 pkt 54 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 września 2017r. (Dz.U. 2017r. poz. 60). W związku z tym aktualne pozostaje stanowisko orzecznictwa i judykatury wyrażone na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie tym utrwalony został pogląd, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły) - powinien być interpretowany ściśle. "Przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powołanego przepisu to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyrok NSA z 7 maja 2015r., I OSK 2987/14, wyrok NSA z 6 sierpnia 2015r., I OSK 901/15 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015r., I OSK 1942/15 wszystkie dostępne w Internecie). Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12, dostępne w Internecie). Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków, szereg przykładów takich okoliczności podano w skardze, powołując się na stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. Zważyć także należy, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o posłużył się słowem "może". Oznacza to, że ocena organu nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Powinna być ona oparta o ustalenia poczynione przez organ, co winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, oraz powinna być szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. W niniejszej sprawie organ, powołując się na pisma dwóch nauczycielek oraz wyrok sądu pracy uznał, że dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora przez skarżącą uniemożliwi należyte funkcjonowanie placówki oświatowej z poszanowaniem obowiązującego prawa, jak też relacji pomiędzy dyrektorem a kadrą pedagogiczną oraz że ujawnione zachowania godzą zarówno w interes szkoły, jak i organu prowadzącego, uchybiają godności zawodu nauczyciela oraz sprawowanej funkcji dyrektora szkoły i dlatego uzasadniają odwołanie z funkcji dyrektora w trybie natychmiastowym. Jednakże w ocenie Sądu okoliczności powołanych przez organ w żaden sposób nie można zakwalifikować jako przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Przede wszystkim należy podkreślić, że ani z akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, ani z akt sprawy przekazanych przez organ na wezwanie Sądu nie wynika, aby organ poczynił on jakiekolwiek ustalenia co do okoliczności wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Ponadto w aktach sprawy brak jest zarówno powołanego wyroku sądu pracy, jak też pism nauczycielek, na które powołuje się organ i już chociażby z tego względu ustalenia organu należy uznać za zupełnie dowolne. Natomiast to skarżąca dołączyła do skargi kopie wyroków sądu pracy obydwu instancji, na które powołuje się organ. Wynika z nich, że prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w O. zapadł w dniu 30 maja 2018r., a zatem ponad 10 miesięcy przed datą wydania zaskarżonego zarządzenia. Pomijając fakt, że Sąd nie dopatrzył się w uzasadnieniu tych wyroków stwierdzeń, na które powołuje się organ, to podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA i SN prezentowany jest pogląd, że nauczyciela można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, jedynie jeżeli jest to usprawiedliwione niezwykle ważnymi przyczynami, a nie każdym naruszeniem prawa przez dyrektora szkoły. Zwolnienie to nie może być też dokonane w dowolnym czasie w relacji do zdarzeń je uzasadniających. Tak więc negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy, nie mieszczą się w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania dyrektora w omawianym trybie. W ocenie sądu, powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz" (wyrok SN z dnia 9 grudnia 2003r., OSNP 2004/21/371, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002r. sygn. akt II SA 3053/01, LEX nr 82679 oraz wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 648/06, LEX nr 275919). Nie sposób zatem uznać, aby okoliczności, na które powołuje się organ, były zdarzeniem nagłym, uzasadniającym natychmiastowe działanie organu. Co więcej od daty wydania wyroku upłynął tak długi okres czasu, że organ miał możliwość odwołania dyrektora w trybie zwykłym, określonym w art. 66 ust. 1 P.o., czego nie uczynił. Tym bardziej nie sposób uznać, że okoliczność ta mogła uzasadniać odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym. Podobnie w ocenie Sądu nie stanowi podstawy do odwołania w trybie natychmiastowym pismo nauczycielki, w którym – jak podaje organ, gdyż pisma tego nie ma w aktach sprawy – wskazywała ona na złą atmosferę wśród kadry pedagogicznej, co miało doprowadzić do zwolnienia się jej z pracy. Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek ustaleń, czy fakty podawane przez autorkę pisma są prawdziwe, zwłaszcza że skarżąca twierdzi, że osoba ta została zwolniona z pracy i nie odwoływała się od tego zwolnienia do sądu pracy. Ponadto nie sposób ocenić, wobec braku ustaleń organu, czy okoliczność ta rzeczywiście miała charakter szczególnie uzasadnionego przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat ugruntowane jest bowiem stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor - w ocenie organu, który mu powierzył to stanowisko - nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi, to istnieje tryb "zwykłego" odwołania (wyrok NSA 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1592/16, , wyrok z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15 dostępne w CBOSA). Przy czym w każdym wypadku okoliczności te muszą wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, a nie z faktów których organ w żaden sposób nie jest w stanie wykazać. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Wytykane dyrektorowi szkoły nieprawidłowości mają charakter zbyt ogólnych zarzutów i nie zostały należycie wykazane w materiale dowodowym sprawy, co spowodowało, że nie można uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone zarządzenie stanowiły "szczególnie uzasadniony przypadek" wymagany ustawą. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).