II SA/Ol 331/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia aktualnej opinii technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił M. i J. Z., M. i W. M., D. i S. M. oraz M. i R. G. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ulicy "[...]" w O. Wszczęcie postępowania nastąpiło w wyniku przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli wskazanego obiektu, potwierdzonej protokołem z dnia "[...]"., a podjętej na skutek pisma R. G. z dnia "[...]" skierowanego do Komendanta Straży Miejskiej i przekazanego według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego– odnoszącego się m.in. do złego stanu technicznego jednej z piwnic budynku mieszkalnego położonego przy ulicy "[...]" w O.. Na skutek czynności kontrolnych ustalono, że w sklepieniu piwnicy budynku, należącej według oświadczenia R. G. do państwa Z., występują liczne spękania, a ściany są zmurszałe i w dolnej części wykruszone. Natomiast pozostałe części piwnic znajdują się w lepszym stanie. Ustalono również, że R. G. jako jedyny mieszkający właściciel wskazanego budynku dokonuje jego bieżącej konserwacji. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożył na M. i J. Z. , M. i W. M., D. i S. M. oraz M. i R. G. – właścicieli nieruchomości przy ulicy "[...]" w O. obowiązek sporządzeniai przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego aktualnej opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku przy ulicy "[...]" w O., uzasadniając to tym, że w dniu "[...]" odbyła się wizja lokalna, w trakcie której stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny budynku i jednoczesny brak przeglądów . Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M. i R. G., wnosząc o zwolnienie ich z obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej. Odwołujący się wskazali, że zły stan techniczny piwnicy odnosi się tylko do pomieszczenia należącego do państwa Z. i wynika z zaniedbań poprzedniego właściciela – F. R., który został zobowiązany nakazem z dnia 30 marca 1990r. do remontu piwnicy, zdewastowanej na skutek zalewania ścian piwnicy ściekami z mieszkań jego lokatorów, a także do przedstawienia ekspertyzy technicznej. Ponadto M. i R. G. wskazali, że remont zmurszałej ściany piwnicy od strony korytarza wejściowego został wykonany na skutek działań państwa M. i G.. Natomiast, zdaniem wnoszącego zażalenie, wewnętrzna piwnica jest własnością państwa Z. i oni powinni być zobowiązani do jej zabezpieczenia. M. i R. G. wskazali ponadto, że uchybienia zawarte w pkt 1 wspomnianego nakazu z dnia 30 marca 1990r. zostały wyeliminowane na ich koszt bez udziału współwłaścicieli. Przede wszystkim więc skarżący doprowadzili do rozbiórki i usunięcia grożącej zawaleniem przybudówki, a także wykonali nowa wiatę, schodyi posadzkę w korytarzu ogólnym piwnicy. M. i R. G. stwierdzili, że przedmiotowy budynek mieszkalny oprócz wspomnianej piwnicy nie stwarza żadnego zagrożenia. Po rozpatrzeniu wyżej wskazanego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" . utrzymał zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy, stwierdzając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, którego właścicielami są między innymi M. i R. G.. Organ podkreślił również, że budynek nie był poddawany kontrolom okresowym, a pełna wiedza o stanie technicznym budynku jest niezbędna organowi do określenia obowiązków dla właścicieli obiektu w celu usunięcia nieprawidłowości. Organ odwoławczy wskazał również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzący postępowanie w I instancji miał prawo nałożyć na podstawie art. 81 c ust. 2 na właścicieli obiektu budowlanego obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy co do stanu tej nieruchomości i nie miał prawnej możliwości wyłączenia z tego obowiązku niektórych współwłaścicieli. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli M. i R. G. wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie właścicieli piwnicy do przeprowadzenia jej remontu bez żądania ekspertyzy. Skarżący podnieśli, że połowa budynku, której są właścicielami, nie stanowi żadnego zagrożenia. Wskazali, że w ich pokoju znajdującym się nad przedmiotową piwnicą wykonana została nowa posadzka wraz ze zbrojeniem i zalaniem betonem. Poza tym skarżący rozebrali rozpadającą się przybudówkę do piwnicy, wykonali nowe zadaszenie i posadzkę w korytarzu piwnicy. M. i H. G.podnieśli także, że nowe rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zostały wydane, mimo, że nie wyegzekwowano decyzji zapadłych w latach 1990-1991. Ponadto istotnym dla sprawy według skarżących jest fakt zmiany właścicieli przedmiotowej piwnicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na wstępie należy wskazać, iż w przepisie art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. nr 156, poz. 1118) Prawo budowlane ustawodawca przyznał organom nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Otrzymane informacje oraz dokumenty nie zawsze będą wystarczające dla prawidłowego ocenienia przez organ nadzoru budowlanego stanu sprawy, dlatego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wykonywanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie art. 81c ust. 2, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przyjęcie formy aktu administracyjnego oznacza, że uprawnione do nakładania obowiązków są organy, przed którymi toczy się postępowanie administracyjne (vide: komentarz do art. 81 c - R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). W rozpoznawanej sprawie analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy obu instancji w ogóle nie ustaliły stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem R. G. podał podczas rozprawy, że w budynku zniesiona jest współwłasność poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali, a do każdego lokalu przynależna jest piwnica (okoliczność tę skarżący sygnalizował również w postępowaniu administracyjnym). Fakt istnienia 4 nieruchomości lokalowych w budynku potwierdza także zaświadczenie na k.2 akt administracyjnych. Jeżeli zatem poszczególne nieruchomości lokalowe posiadają piwnice jako przynależności lub części składowe tych lokali, to piwnice te nie są objęte współwłasnością, a stanowią wyłączną własność właściciela lokalu. Uszkodzona piwnica, pozostająca jako jedyny element budynku w złym stanie technicznym, co jednoznacznie wynika z protokołu oględzin, należy, według relacji skarżącego, do lokalu stanowiącego własność państwa Z., który to lokal został przez nich zbyty. Skoro zatem zły stan techniczny odnosił się tylko do jednej piwnicy, której właścicielami byli państwo Z., niezrozumiałym jest zobowiązanie przez organy wszystkich współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy "[...]" w O. do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej całego budynku. Poza tym w aktach spawy nie można doszukać się jakie uzasadnione wątpliwości budzi stan piwnicy. Z protokołu kontroli z dnia 25 stycznia 2008r. wynika jedynie, że w sklepieniu piwnicy budynku, należącej według oświadczenia R. G. do państwa Z., występują liczne spękania, a ściany są zmurszałe i w dolnej części wykruszone. Pozostałe części piwnic natomiast znajdują się w lepszym stanie. Organy obu instancji nie uprawdopodobniły nawet, że stan techniczny tej jednej piwnicy budzi uzasadnione wątpliwości. W protokole oględzin zawarty jest jedynie opis usterek a uzasadnienie postanowienia nie zawiera jakiegokolwiek wskazania wątpliwości co do stanu budynku. Brak ustaleń w zakresie poważnych wad tego obiektu, wskazuje, że organy nadzoru budowlanego jako podmioty profesjonalne były w stanie we własnym zakresie dokonać pełnej oceny technicznej obiektu i ewentualnie nałożyć na właściciela tego konkretnego pomieszczenia obowiązek wykonania ściśle określonych robót budowlanych. Trzeba bowiem mieć na uwadze, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r.(II SA/Kr 351/07), że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organy miały wystarczające kompetencje, wiedzę i instrumenty do właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zakończonego konkretnymi ustaleniami. Należy jeszcze raz podkreślić, że organy nie wykazały w żaden sposób istnienia wątpliwości, których nie byłyby w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji nie może zostać uznane za prawidłowe, zwłaszcza, iż organ w ogóle nie określił zakresu żądanej opinii, co też należy uznać za wadę dyskwalifikującą zaskarżone postanowienie. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania. Należy jednocześnie podkreślić, że organ ma prawo w stosownych okolicznościach żądać od niektórych podmiotów przedłożenia oceny technicznej, musi to jednak mieć właściwe uzasadnienie i nie może to być instrument nadużywany, zwalniający stosowne organy z ich obowiązków. W sytuacji zatem, gdy organy nadzoru budowlanego nabiorą wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2, powinny wykazać, z czego wynikają te wątpliwości. Wskazuje na to wyraźnie użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości" (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001r., II SA/Ka 336/00, niep.). Wskazać także należy, że organ II instancji rozpoznając zażalenie skarżących w ogóle nie odniósł się do zarzutów w nim zawartych co adresata nałożonych postanowieniem obowiązków, a przede wszystkim co do stanu technicznego budynku. Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o stwierdzenie, że budynek nie był poddawany okresowym przeglądom i że w piwnicy znajdują się pęknięcia, a zatem jego stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego przede wszystkim ustalą stan prawny nieruchomości, w tym kwestię własności poszczególnych lokali wraz z piwnicami. Taka informacja pozwoli wskazać właściciela pomieszczenia piwnicznego, którego stan techniczny jest niezadowalający. Ponadto organ I instancji jako podmiot profesjonalny zobowiązany jest w ramach swoich kompetencji do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, które pozwoli precyzyjnie określić stan techniczny piwnicy. To z kolei umożliwi zobowiązanie właściciela tego pomieszczenia do wykonania określonych robót budowlanych i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jeżeli natomiast organ dokona oceny stanu technicznego całego budynku i mimo posiadanej wiedzy, nabierze uzasadnionych wątpliwości co do tego stanu, to dopiero wtedy będzie mógł nałożyć obowiązki z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dokładnie wskazując zakres żądanej opinii. Możliwe będzie także ewentualne podjęcie działań przewidzianych w art.62 ust.3 ustawy w przypadku zaistnienia przesłanek do podjęcia tych działań. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.