II SA/Ol 346/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" (nr "[...]") Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. S., dalej jako: skarżąca, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Zastępcę Dyrektora Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia "[...]" (nr "[...]") w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad stryjem M. B. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniu "[...]" skarżąca złożyła w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad stryjem – M. B. Z oświadczenia złożonego przez skarżącą wynikało, iż osoba wymagająca opieki jest bratem jej ojca i zamieszkuje w tym samym budynku co strona. H. S. wskazała, iż córka M. B. – J. C. mieszka i pracuje daleko od swojego ojca. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie J. C. córki osoby wymagającej opieki, z którego wynika, iż przyjeżdża ona do swojego ojca prawie w każdy weekend, lecz obecnie ojciec jej wymaga stałej opieki. J. C. wskazała również, iż ojcem zaopiekuje się H. S. Następnie Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśniło, iż stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1/ matce albo ojcu; 2/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późno zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3/ opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust 1 a ww. ustawy). Kolegium argumentowało, iż zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 1964 nr 9. poz. 59 ze zm.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 617 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). W przypadku pokrewieństwa bocznego obowiązek alimentacyjny obciąża jedynie rodzeństwo (art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zgodnie natomiast z art. 129 § 1 kodeksu obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Kolejność obowiązku alimentacyjnego polega natomiast na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Krąg osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne został zatem ściśle ustalony i obejmuje matkę, ojca, inne osoby na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny oraz opiekuna faktycznego dziecka. Konkludując Kolegium podniosło, że kryteria przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są ściśle regulowane przepisami o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przyznawanym uznaniowo i żeby je otrzymać muszą zaistnieć przesłanki wskazane w ustawie przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, wykluczających możliwość jego otrzymania. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako osoba niespokrewniona w linii prostej z osobą wymagającą opieki oraz niebędąca rodzeństwem tej osoby, nie jest zobowiązana do alimentacji względem M. B. W skardze na powyższą decyzję Kolegium wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Olsztynie skarżąca zwróciła się o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że wydano ją z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu, powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych wydawane w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podniosła m.in., że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak też decyzja organu odwoławczego, jest błędna i wynika z wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co prawda literalne brzmienie powyższego przepisu zdaje się przemawiać za zasadnością rozstrzygnięcia organów w tej sprawie, jednakże za takim wnioskiem nie przemawia wykładnia celowościowa i systemowa wywiedziona z konstytucyjnych unormowań dotyczących ochrony rodziny. Stwierdziła, iż przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim stryjem ponieważ spełnia przesłanki wynikające z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad stryjem. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej, gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem M. B., zaś obowiązujące w dacie wydania decyzji brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określając katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń, uzależniło prawo do tych świadczeń od ustalenia, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży na nich obowiązek alimentacyjny. Ze stanowiskiem tym, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należy się zgodzić. Zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych reguluje wymieniona wyżej ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy (uwzględniając okoliczność, iż w dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która zmieniła zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a zgodnie z art. 13 tejże ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając prawo za ten okres stosuje się przepisy dotychczasowe) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mający w tej sprawie zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost odwołuje się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w szczególności do jego art. 128. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl art. 617 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Z treści powyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże nierozerwalnie z obowiązkiem alimentacyjnym potencjalnego świadczeniobiorcy wobec osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy. Przy czym, przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, bez względu na zaistnienie pozostałych, skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W znowelizowanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca doprecyzował krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ust. 1 a świadczenie to przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Przedmiotowa nowelizacja przepisów ustawy, odnosząca się do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymała zatem zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Podkreślić jednak należy, że wprawdzie w dodanym przepisie ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak nadal nie przyznał takiego prawa powinowatym. Nowelizacje te zostały dokonane po dwóch wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał wypowiadał się co do konstytucyjności art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści żadnego z tych wyroków nie można jednak wyprowadzić zniesienia jako przesłanki ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, obowiązku alimentacyjnego potencjalnego świadczeniodawcy względem osoby wymagającej opieki. I tak w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. P 27/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zdolnej do pracy, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Także w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny odwołał się do obowiązku alimentacyjnego. W uzasadnieniu przyjął, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (...)". Analiza poglądów wyrażonych w przywołanych wyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw do sformułowania zarzutu, jaki został postawiony w skardze, tj. że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki narusza konstytucyjną zasadę ochrony rodziny. Wyjaśnić w tym zakresie należy, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Należy jednak mieć na uwadze, że ustawa o świadczeniach rodzinnych jest tylko jednym ze składników całego sytemu przepisów realizujących wskazaną wyżej zasadę konstytucyjną. Poza nią, zasadę tę wypełniają konkretną treścią normatywną m.in. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, prawa pomocy społecznej, instytucje prawa socjalnego wsparcia (np. przepisy o dodatkach mieszkaniowych) i in., które należy traktować jako całość. Przywołać również należy w tym miejscu pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. I OSK 329/12), który skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje jako własny, zgodnie z którym: "art. 71 ust.1 Konstytucji statuuje zasadę ochrony rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zaś art. 18 Konstytucji wyraża zasadę ochrony małżeństwa, macierzyństwa i rodzicielstwa. Należy mieć jednak na uwadze również treść art. 69 Konstytucji, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne, udzielają zgodnie z ustawą pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zatem norma rangi konstytucyjnej odsyła do regulacji ustawowej. Ponadto ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych, określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołał się do legalnej definicji rodziny, zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewidział także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który tę opieką faktycznie wykonuje. Wręcz przeciwnie ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje". W niniejszej sprawie bezsporne jest, że M. B. jest stryjem skarżącej, a zatem nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest jej krewnym w linii prostej ani rodzeństwem. Stosunek łączący skarżącą z M. B. jest jedynie stosunkiem powinowactwa. Wskazać należy, że osobą, która ewentualnie mogłaby ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zstępna M. B., tj. jego córka J. C. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej wykładni art. 17 ust. 1 oraz ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji prawidłowo uznały, że skarżąca nie jest uprawniona, do uzyskania dochodzonego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad stryjem. Jak wywiedziono już wyżej, istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, a Sąd nie stwierdził takiego uchybienia prawa, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Argumenty podnoszone przez skarżącą, niewątpliwie istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej i materialnej jej rodziny nie mogą jednak być uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, albowiem dotyczą one sfery pozaprawnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z obowiązującym prawem, brak jest więc podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.