II SA/Ol 348/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 22 marca 2011 r. Burmistrz M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w P., obręb geodezyjny S., gm. M., wg wniosku M. Z. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że przedmiotowy teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało natomiast, że nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W wyznaczonej zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) strefie do przeprowadzenia analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy, nie ma bowiem ani jednej zabudowanej działki, która mogłaby stanowić podstawę do określenie warunków dla nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 maja 2011 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wywiodło, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć szeroko, jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Zarzuciło organowi pierwszej instancji, brak określenia, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i część graficzna stanowią załącznik do decyzji, brak uzasadnienia w decyzji wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, brak zaznaczenia na części graficznej usytuowania planowanej inwestycji. Kolegium wskazało ponadto na brak w aktach sprawy projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Burmistrz M. decyzją z dnia 7 lipca 2011 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że przedmiotowa działka jest działką rolną o powierzchni 0,36 ha, o szerokości frontu 25 m. Analizę funkcji i cech zabudowy dla tej działki przeprowadzono z wykorzystaniem mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1.000, nie obejmującej w pełnym zakresie wyznaczonej strefy oraz na mapie ewidencyjnej w skali 1:5000, która obejmującej swoim zasięgiem tereny zabudowane całej wsi wraz z kołnierzem terenów otaczających zabudowę. Na mapach wyznaczono strefę o szerokości 75 m wokół działki. Burmistrz podał, że P. jest jedną z nielicznych miejscowości w rejonie o unikalnym położeniu nad jeziorem w kompleksie leśnym, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Charakteryzuje się uporządkowaną, skupioną zabudową usytuowaną wzdłuż drogi, tzw. ulicówka. W miejscowości tej, jako jednej z nielicznych, nie znajdują się powojenne budowle, odbiegające od tradycyjnych zasad zabudowy, stanowiących o tożsamości regionu. Przedmiotowa działka jest śródleśną działką rolną położoną w znacznej odległości od istniejącej zabudowy i nie stanowi z nią urbanistycznej całości. W ocenie organu pierwszej instancji, wyznaczona strefa analizy spełniała warunki przewidziane w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. tj. była nie mniejsza niż trzykrotna szerokość wnioskowanej do zabudowy działki budowlanej i nie mniejszą niż 50 m. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna również spełniała wymagania określone w powołanym rozporządzeniu i była zgodna z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Odnosząc się do zastrzeżeń Kolegium Burmistrz wyjaśnił, że w sytuacji gdy nie został spełniony warunek możliwości lokalizacji tej inwestycji nie było podstaw do wskazywania szczegółowego jej usytuowania, jak również określenia warunków architektonicznych. W złożonym odwołaniu M. Z. zarzuciła, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zignorował wytyczne Kolegium i w tożsamy sposób wyznaczył obszar analizowany, i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem odwołującej się, Burmistrz błędnie przyjął, że na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywiodła, że w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem, ale także nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, lecz znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Stwierdziła, że § 3 powołanego wyżej rozporządzenia określa wyłącznie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym 50 m. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Odwołująca się podniosła, że przedmiotowa działka położona jest na wzgórzu, w kompleksie działek o numerach od "[...]" do "[...]", posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej. Wyjaśniła, że działki nie graniczą ze sobą, gdyż sąsiadują z zalesioną nieruchomością i tworzą otoczony lasami kompleks nieruchomości rolnych. Wobec tego, stanowią one pewną urbanistyczną całość i pod względem możliwości przyszłej zabudowy znajdują się w identycznej sytuacji faktycznej. Każda następna działka położona jest odpowiednio w większej odległości od nieruchomości zabudowanych we wsi P., co nie powinno prowadzić do odmiennej oceny przesłanki zachowania ładu przestrzennego dla ustalania zabudowy poszczególnych działek. Odwołująca się podkreśliła, że właściciele pozostałych działek uzyskali warunki zabudowy. Zarzuciła ponadto, że niewłaściwie wytyczono obszar analizowany tylko na podstawie mapy i błędnie opisano zabudowę P. i przedmiotową nieruchomości oraz działki sąsiednie. Odwołująca się Stwierdziła też, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 K.p.a., gdyż nie uwzględnił jej interesu prawnego, nadto naruszył art. 8 K.p.a. oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lutego 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany o szerokości 75 m. Kolegium podzieliło stanowisko, że przedmiotowa działka, jako śródleśna, nie stanowi zwartej urbanistycznej całości z istniejącą zabudową wsi P. Skoro zatem w obszarze analizowanym nie ma działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to w sprawie nie został spełniony art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zaznaczyło ponadto, że do decyzji dołączone zostały prawidłowe załączniki w postaci graficznej i opisowej. Odnosząc się do zarzutu, że dla działki nr "[...]" została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 3 października 2011 r., dołączonym do sprawy Rep. "[...]", Burmistrz M. wyjaśnił, iż wyznaczona do analizy strefa działki nr "[...]" obejmowała częściowo zabudowane działki wsi P. Bliskość tej działki od istniejącej zabudowy wsi (49 m) uzasadniała zwiększenie strefy analizy i włączenie do niej całych działek zabudowanych. W wyznaczonych według tych samych zasad obszarach do analizy dla działki nr "[...]", położonej w odległości ok. 96 m, nie znalazły się żadne działki zabudowane ani ich części. Odmienne rozstrzygnięcia dla działki nr "[...]" i nr "[...]" wynikały więc z różnego położenia tych działek. W złożonej skardze M. Z. powtórzyła argumenty i zarzuty zwarte już w odwołaniu. Zarzuciła ponadto, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a., gdyż jej uzasadnienie jest lakoniczne i ogólnikowe. Ponadto, nie wskazano w nim, na jakich dowodach oparło się Kolegium podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżąca zarzuciła też, że Kolegium błędnie przyjęło odległości pomiędzy poszczególnymi działkami i nie wskazało sposobu ustalenia tych odległości. Podniosła, że odnoszenie odległości do najbliższej zabudowy nie jest wystarczające, gdyż pojęcie nieruchomości sąsiedniej nie jest tożsame z pojęciem najbliższej zabudowy. Z analizy mapy jednoznacznie wynika, że działka nr "[...]" znajduje się w odległości około 25 metrów od działki nr "[...]", której właściciele otrzymali warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr "[...]" w P., obręb geodezyjny S., gm. M. Organy obu instancji uznały bowiem, że w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl natomiast § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (tj. kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka jest śródleśną działką rolną, a szerokość jej frontu wynosi 25 m. W kontrolowanej sprawie wyznaczono granice obszaru analizowanego wokół terenu wskazanego we wniosku na 75 m, równą trzykrotności szerokości frontu działki. Skarżąca wywiodła, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć szeroko i zarzuciła, że organ pierwszej instancji winien był wyznaczyć większy obszar analizowany, gdyż ochrona ładu przestrzennego nie powinna prowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy. Należy w pełni podzielić stanowisko, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, jednakże trzeba odnieść je do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z cytowanego wyżej art. 61 ust. 1. Działka sąsiednia to nieruchomość, lub jej część, położona w okolicy tworzącej całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta jednak nie może być pojmowana zbyt rozlegle, gdyż posługując się pojęciem "sąsiedztwa" ustawodawca narzuca pewną bliskość, choć nie wyznaczaną tylko i wyłącznie przez linię graniczną (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 511). Ustalając granice obszaru analizowanego, organ winien zatem wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej przez zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w powołanym przepisie, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Powyższe nie oznacza jednak, że prowadząc postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ administracji ma obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby zawsze objął on działki o cechach i parametrach zabudowy zgodnych z zamierzeniami inwestycyjnymi wnioskodawcy. Wyznaczony obszar analizowany ma bowiem służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia i z zasady dobrego sąsiedztwa (tak NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, LEX 1083623). Dodać należy, że przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie określają maksymalnych granic obszaru analizowanego. Z tego względu, organ winien wykazać, że w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, lub że ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości określone w § 3 rozporządzenia może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uznania, iż działanie powyższe jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego gminy oraz poszanowanie podstawowej zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest zasada dobrego sąsiedztwa. Konsekwentnie poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu (tak WSA w Poznaniu w wyroku sygn. akt II SA/Po 224/12 z dnia 12 czerwca 2012 r.) W kontrolowanym postępowaniu nie można skutecznie zarzucać organom administracji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze, przewidzianym w § 3 powoływanego rozporządzenia. Należy zauważyć, że wyznaczenie w stanie faktycznym sprawy do analizy obszaru w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki skarżącej, tj. 75 m, zostało szczegółowo uzasadnione w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że P. jest jedną z nielicznych w rejonie miejscowości o unikalnym położeniu nad jeziorem w kompleksie leśnym, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, która charakteryzuje się uporządkowaną, skupioną zabudową usytuowaną wzdłuż drogi, tzw. ulicówka. Działka skarżącej jest natomiast śródleśną działką rolną i położona jest w znacznej odległości od istniejącej zabudowy (organ odwoławczy ustalił, że jest ona oddalona w linii prostej o ok. 96 m od najbliższej zabudowy). W tej sytuacji zasadnie uznano, że otoczona lasami działka skarżącej nie stanowi urbanistycznej całości z istniejącą obecnie tradycyjną zabudową wsi. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia określonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jak wyjaśniło Kolegium, o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżącej i działki nr "[...]" przesądziła odległość tych nieruchomości od istniejącej zabudowy. Kolegium wskazało, że działka skarżącej jest oddalona od zabudowy o ok. 96 m, natomiast działka nr "[...]" o ok. 46 m. Z tego względu, wyznaczone według tych samych zasad obszary analizowane uzasadniały wydanie odmiennych rozstrzygnięć. Tylko zatem odmienny stan faktyczny sprawy przesądził o treści rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr "[...]" i działki skarżącej. Z powyższego względów nie naruszono również konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Oznacza to, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Skoro w stanie faktycznym sprawy nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie była zabudowana, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to prawidłowo odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), skargę należało oddalić.