II SA/Ol 352/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 31 lica 2015 r. Burmistrz Miasta "[...]" umorzył postępowanie w sprawie ustalenia, z wniosku "[...]", prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce "[...]". Organ pierwszej instancji ocenił bowiem, że stan faktyczny sprawy nie zmienił się w porównaniu z sytuacją, która była podstawą wydania decyzji z dnia 28 listopada 2014 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy prawa do przedmiotowego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 5 października 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium oceniło, że błędnie organ pierwszej instancji wywiódł, że zaistniała tożsamość sprawy z przedmiotowego wniosku ze sprawą zakończona decyzją organu pierwszej instancji z dnia 28 listopada 2014 r. Wskazało, że wnioskodawca przedłożył nowe dokumenty, to jest orzeczenie o niepełnosprawności matki z dnia 9 stycznia 2015 r. i postanowienie "[...]". Powyższe wskazywało na zmianę stanu faktycznego sprawy i wymagało oceny przez organ. Decyzją z dnia 2 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił "[...]" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia opieki matce. W uzasadnieniu decyzji podano, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) dotyczące ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązują od stycznia 2013 r. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże w ustnym uzasadnieniu wyroku i komunikacie zamieszczonym po rozprawie na stronie internetowej Trybunału, zawarto informację, że wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia już wydanych wcześniej decyzji ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto Trybunał wskazał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcie odpowiednich działań ustawodawczych przywracających równe traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych. Dodał, że pomimo nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepisy w zakresie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie. Organ podał ponadto, że "[...]" jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" w dniu 9 stycznia 2015 r., z którego wynika, że niepełnosprawność została orzeczona na stałe i istnieje od roku 65 roku życia. Z uwagi na stan zdrowia wymaga ona pomocy innych osób w czynnościach życia codziennego. Opiekę tę, zgodnie z oświadczeniem sprawuje wnioskodawca, gdyż – jak wyjaśnił- w kręgu najbliższej rodziny nie ma innych osób, które byłyby zdolne opiekować się matką. Wnioskodawca ma troje rodzeństwa, z których dwoje to osoby niepełnosprawne - "[...]" oraz brat "[...]", który pracuje zawodowo i nie może zająć się matką. W maju 2014 r., "[...]", wnioskodawca podjął pracę, ale z uwagi na niemożność pogodzenia pracy z opieką nad niepełnosprawną matką zmuszony był z niej zrezygnować. "[...]" nadal, z uwagi na konieczność zapewnienia matce całodobowej opieki, nie podejmuje pracy zarobkowej. W ocenie organu, bezsporna jest konieczność zapewnienia stałej opieki "[...]" oraz fakt, że opiekę tę sprawuje wnioskodawca, jednakże z orzeczenia z dnia 9 stycznia 2015 r. wynika, że niepełnosprawność "[...]" istnieje od 65 roku życia, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tym samym nie została spełniona przesłanka zawarta w tym przepisie. Przyznanie świadczenia wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek zawartych w art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Z uwagi na powyższe organ nie znalazł podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W złożonym odwołaniu "[...]" podniósł, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na powyższe, w zaistniałej sytuacji prawnej, zdaniem odwołującego się, należało kierować się zasadą praworządności w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji. O ile bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 21 października 2014 r. zawarł m.in. stwierdzenie, iż skutkiem tego wyroku nie jest wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia, to jednocześnie w dalszej części uzasadnienia wyroku wskazał, że "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Odwołujący się stwierdził, że zwłoka ze strony ustawodawcy już nastąpiła, a tym samym łamane jest jego prawo do zgodnego z Konstytucją traktowania i ochrony jego dóbr i praw, które decyzja organu pierwszej instancji narusza stosując przepis niezgodny z ustawą zasadniczą. Dodał, że od czasu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 28.11.2014 r. zapadały orzeczenia sądów administracyjnych uwzględniające powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Decyzją z dnia 11 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie uprawnionej wyłącznie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W niniejszej sprawie odwołujący się wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 9 stycznia 2015 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 65 roku życia, a zatem nie ulega wątpliwości, że niepełnosprawność nie powstała po 18 roku życia, czy też po 25 roku życia (w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej). Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Skoro więc niepełnosprawność matki odwołującego się nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, to brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności tego przepisu w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 Kolegium wskazało, że wprawdzie w wyroku tym stwierdzono, iż art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 2 ust. 1 Konstytucji, jednakże rozstrzygnięcia tego nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia wyroku, w którym wyraźnie wskazano zarówno przesłanki, jakimi kierował się Trybunał, jak i sposób, w jaki należy rozumieć wydane orzeczenie. Według Kolegium, Trybunał wskazał wyraźnie uzasadniając swój wyrok, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie »prawa« do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych- osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie-o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Skutkiem tego wyroku nie jest zmiana (poprzez uchylenie) przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku strony. W ocenie Kolegium również sytuacja prawna osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad osobami niepełnosprawnymi, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 i 25 roku życia, nie uległa zmianie. Kolegium poinformowało ponadto odwołującego się, że może on złożyć wniosek o ustalenie prawa do innego świadczenia przysługującego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W złożonej skardze "[...]" powtórzył zarzuty i argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił ponadto, że organy obu instancji nie wyczerpały wszelkich możliwości prawnych w celu ustalenia stanu prawnego i zastosowania właściwej interpretacji wykładni prawa, gdyż nie skorzystały z możliwości zasięgnięcia opinii prawnej WSA, co skutkuje naruszeniem cytowanych na wstępie przepisów prawa, m/in. art. 106 § 1 K.p.a. Na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wniósł o przyznanie mu wyrównania za okres faktycznie sprawowanej bez przerwy opieki, wraz z uwzględnieniem składek na ubezpieczenie rentowo - emerytalne należne z tytułu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 17 kwietnia 2014 r., wypłatę należnego za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości proporcjonalnej do wysokości świadczenia, jakie kształtowało się w wymienionym okresie oraz dodatkowo ustawowych odsetek z chwilą powstania zaległości, licząc je proporcjonalnie od dnia przypadającego terminu wypłaty świadczeń pielęgnacyjnych za poszczególne miesiące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), powoływanej dalej jako" u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie to przysługuje jednak wyłącznie w przypadku, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia 9 stycznia 2015 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 65. roku życia. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji podniesiono, że dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. Niespełnienie zatem chociażby jednego z wymogów określonych w tym przepisie uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Skoro zaś niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., to brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do kwestii skutków dla rozpoznawanej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego zapadłego w sprawie o sygn. akt K 38/13, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze i w wyrokach sądów administracyjnych powołanych przez skarżącego co do skutków tego wyroku dla rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie. Należy wyjaśnić, że wprawdzie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 2 ust. 1 Konstytucji, ale rozstrzygnięcia tego nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia powołanego wyroku, w którym wyraźnie wskazano zarówno przesłanki, jakimi kierował się Trybunał, jak i sposób w jaki należy rozumieć wydane orzeczenie. Należy zatem podnieść, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował prawa ustawodawcy do odmiennego ukształtowania reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi i stwierdził, że przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według podziału na dwie kategorie opiekunów, tj. osób niepodejmujących bądź rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem oraz opiekunów pozostałych osób niepełnosprawnych, niebędących dziećmi. Trybunał stwierdził, że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest ograniczone w odniesieniu do osób, które przekroczą wiek określony w tym przepisie, co w efekcie prowadzi do sytuacji, że o świadczenie pielęgnacyjne można ubiegać się również w odniesieniu do dorosłej osoby niepełnosprawnej – niezależnie od jej wieku – jedynie pod warunkiem, że niepełnosprawność tej osoby powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W związku z tym, w ocenie Trybunału powstaje taki stan, w którym osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób – z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych – w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dochodzi wówczas do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. W związku z tym stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1507/14), że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, jednak jego wykładni nie można dokonywać z pominięciem treści uzasadnienia wyroku i przesłanek, jakie legły u podstaw jego wydania. Jeżeli zaś treść orzeczenia Trybunału zostanie odczytana zgodnie z jego uzasadnieniem, to oczywistym jest, że jego skutkiem nie może być ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Jak podano bowiem w uzasadnieniu wyroku Trybunału, orzekł on ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wyraźnie wskazując, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może więc stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zalecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy (por. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14). Zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Należy bowiem mieć na względzie, że Trybunał Konstytucyjny nakazał jedynie ustawodawcy precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, ale nie zakwestionował uprawnienia ustawodawcy do ich określenia. W związku z tym sąd administracyjny nie może zastępować ustawodawcy ani też wydać orzeczenia, które wykraczałoby poza zakres wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP sąd jest związany przepisami ustawy, a o jej niezgodności z Konstytucją może orzec wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Sądu mieści się w tym także uprawnienie Trybunału do określenia skutków podjętego przez niego rozstrzygnięcia, które nie mogą być wyrokiem sądu administracyjnego zmieniane, bądź rozszerzane. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.