II SA/Ol 355/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]" w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. W rozstrzygnięciu tym pouczono stronę, że na niniejsze postanowienie nie służy stronom zażalenie. Pismami z dnia 26 maja 2019 r., 30 maja 2019 r., 31 maja 2019 r., 6 czerwca 2019 r. oraz 16 czerwca 2019 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dodatkowo, z mocy art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają zatem jedynie rozstrzygnięcia ostateczne, to znaczy takie, od których nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Strona musi bowiem wyczerpać przed wniesieniem skargi środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym - art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy te uwzględniają obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności postępowania-art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ II instancji rozstrzyga sprawę załatwioną przez organ I instancji na nowo w jej całokształcie. W związku z tym, skarga pośrednio dotyczy też decyzji wydanej w I instancji, ale przedmiotem zaskarżenia może być tylko działanie organu II instancji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]" nakładające na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako: P.b.). Należy zatem wskazać, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przy czym, w myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust. 1 P.b. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia. To zaś oznacza, że ewentualną prawidłowość jego podjęcia skarżący mógłby kwestionować wyłącznie na etapie odwołania od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Konsekwencją wyłączenia prawa zażalenia na przedmiotowe postanowienie jest niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Skarga do sądu przysługuje bowiem na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienie kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 340/16, CBOSA). Z treści przedmiotowej skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]" w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że osoba niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji może wnieść odwołanie lub zażalenie do organu wyższego rzędu. Dopiero, gdy organ II instancji wyda decyzję (lub postanowienie) można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Tym samym skarga jest niedopuszczalna, jeżeli skarżący nie wniesie odwołania lub zażalenia do organu II instancji i od razu zaskarży do sądu administracyjnego decyzję (lub postanowienie) organu I instancji albo gdy już po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia wniesie skargę na rozstrzygnięcie organu I instancji do sądu administracyjnego. Sądy administracyjne nie są bowiem powołane do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych I instancji, gdyż ich działanie naruszałoby ww. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z powyższego względu Sąd odrzucił skargę tę jako niedopuszczalną (gdyż przedwczesną) na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie nie ulega wątpliwości, iż przedwczesność jest przypadkiem niedopuszczalności, o którym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OZ 949/12 i z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 973/12 , dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarga M. C. jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ją odrzucił.