II SA/Ol 361/25

Dnia 4 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2025 roku w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno z dnia 26 marca 2025 r. nr XV/95/25 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów ewidencyjnych Brzeźno Mazurskie i Leszcz, w gminie Dąbrówno postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", skargę na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno (dalej: "Rada Gminy") z dnia 26 marca 2025 r., nr XV/95/25 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów ewidencyjnych Brzeźno Mazurskie i Leszcz, w gminie Dąbrówno. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powyższa uchwała narusza interes prawny skarżącego, bowiem jest on współwłaścicielem działki objętej przedmiotową uchwałą intencyjną. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, ponieważ jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kluczowym zatem dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się na obszarze, który ma podlegać ustaleniom przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z podjęciem wyżej wskazanej uchwały reguluje art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.". Zgodnie z jego ust. 1, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lutego 2025 r., II OSK 2911/24 (dostępnym pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w sprawie dotyczącej uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano, iż naruszenie interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.) oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji. NSA wskazał również, że w piśmiennictwie zauważono, iż uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. W oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. NSA wywiódł, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy. NSA wskazał, że stanowisko takie znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, w ramach której przyjmuje się jednolicie, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ponadto rada gminy posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Skoro zatem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie wywołuje skutków materialnoprawnych dla podmiotów spoza systemu administracji publicznej, gdyż jest jedynie aktem prawa wiążącym organ wykonawczy gminy w zakresie wszczętej procedury planistycznej, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.